明清时期的漕运总督与河道总督
崔建利 马忠庚
古代运河的一项主要功能就是政府组织转运粮食，以满足国家正常的行政开支和皇室消费，这就是通常意义上的漕运。因此，大运河古代又被称为漕河。明朝政府将元代改造取直后的京杭大运河进一步疏通，通过构筑山东境内号称“水脊”的南旺分水工程，使京杭运河具有了真正意义上贯通南北的航运价值。此后，京杭大运河成为明清政府经济流通和政治统治赖以维系的交通生命线。为了确保这条生命线的畅通无阻，明清历代王朝几乎是不计成本地从政治、经济、军事等方面给以保障。其中一个重要表现，便是对运河事务管理的渐趋规范和加强。随着京杭大运河的南北贯通，运河航道治理维护的重要性在某种程度上比漕运本身更显重要且更加棘手。因此，明清政府改变了以前由水政部门管理或由漕运官员兼理河务的现状，专门设置了两套直属中央的京杭大运河地方管理机构——漕运总督和河道总督。
漕运总督和河道总督均于明代开始设置，有明一代称它们为总督漕运和总督（理）河道，后世又分别称其为总漕和总河，其中漕运总督设置较早。景泰二年（1451年），因漕运不继，明政府任命副都御使王竑总督漕运，驻扎淮安，标志着明廷设置漕运总督一职的开始。当时全称为“总督漕运兼提督军务巡抚凤阳等处兼管河道”，其主要职能除督促涉漕各省经运河输送粮食至京师外，还有巡抚地方并兼管河道维护治理职能。成化七年（1471年）十月，鉴于河道淤塞，漕运时有受阻，需有专员统筹河务，朝廷便命刑部左侍郎王恕总理河道，驻扎山东济宁，专门主持运河与黄河的治理维护，这是明代中央设置治河专官的开始，也是京杭运河事务管理中漕运、河道分开署理的标志。不过，有明一代大部分时间里，漕运总督和河道总督只是作为皇帝的代表外出督漕或治河，属临时差遣性质，并非固定官职。同时，漕运总督和河道总督在职能上也时有分合，机构上则废置无定。
清代对运河的管理进一步加强，漕运管理系统和河道治理系统职责上更加分明，制度上更加规范。顺治初年，清廷设河道总督和漕运总督各一名，作为负责漕粮运输和河道治理的最高行政长官，正式将漕运总督和河道总督纳入官制，二者官秩均为正二品，兼兵部尚书或都察院右都御史衔者为从一品，与其他八大地方总督地位平等。漕运总督以下之设官有巡漕御使、督粮道、管粮同知等，所辖军队称“漕标”。河道总督所属机构，乾隆以后定为道、厅、汛三级，分段管理。属官有河库道、河道、管河同知、通判等，所辖军队称为“河标”。但漕运总督和河道总督衙门内均不设属官，只设书吏二十人，办理衙门内一应文牍事宜。
清代漕运总督衙门仍驻淮安，管辖山东、河南、江苏、安徽、江西、浙江、湖北、湖南八省漕政，具体负责漕运、检选运弁、漕船修造、查验回空、督催漕欠等事务。从漕粮收缴、起运，到漕船北上过淮、抵达通州，漕督都要亲自稽核督查，运输过程中出现的重要情况均需随时向皇帝报告。康熙二十一年（1682年）规定，粮船过淮后，总漕应随船北上，率所属员弁视察运道情况，调度全漕。粮船过津后，总漕即入京觐见述职，而后回淮办理下年之征收起运诸事。
由于涉及运河的分段治理，清代河道总督的设职情况要比漕运总督复杂得多。顺治元年只设河道总督一人，掌管黄河、京杭大运河及永定河堤防、疏浚等事，治所在山东济宁。随着江南河工兴举日多、修守事务渐趋繁巨,康熙十六年（1677年），河道总督衙门不得不由济宁迁至江苏清江浦（淮安市）。这样一来，河南武陟、中牟一带堤工若有险情，驻扎淮安的河道总督往往鞭长莫及，清廷便于雍正二年（1724年）设立副总河一职，驻河南武陟，负责河南河务。雍正七年（1729年）改总河为总督江南河道提督军务（简称江南河道总督或南河总督），副总河为总督河南、山东河道提督军务（简称河东河道总督或东河总督），分别管理南北两大河段河道事务。遇有两处共涉之事，两位河督协商处置。雍正八年（1730年），清廷又设直隶河道水利总督，管辖海河水系各河及运河防治事务。至此，清代河道总督一分为三，而就河工任务及对漕运的影响来看，三总河中地位最关紧要的是南河总督。乾隆十四年（1749年），直隶河务渐趋正轨，北河总督一职遂被裁撤，其职能由直隶总督兼任。
有清一代，黄河夺淮已有四五百年的历史，泥沙淤积导致的河患频发，使运河治理面临死结性难题，特别是南河黄淮运交汇处的清口一带，河工任务特别艰巨。这一局面使漕运总督与河道总督的社会角色发生了一些微妙变化。一是清廷对河道总督的重视远胜明代，总河地位渐渐凌驾于总漕之上。明代总漕常常代理河务，总河一职时设时废，清代总河一职从未空而不设，而且总河代理总漕事务者很多，总漕兼理河务的现象却很少。二是总河面临的仕途危险性比总漕大得多。面对当时情况下难以根治的河患，河道总督（特别是南河总督）往往如履薄冰，突发的河患常常会给他们带来丢官获罪的仕宦结局。正如清末两广总督周馥在其《国朝河臣记》序中所言：“河益高，患愈亟，乃罚日益以重。嘉道以后河臣几难幸免，其甚者仅贷死而已。”
“两督事虽异，一漕事本同。”乾隆帝这一诗句表明，漕运总督与河道总督虽事有专责，但共同目标都是为了保障漕运畅通，因此，双方必须做到分工不分家。但是，漕运总督与河道总督毕竟是两个独立的行政系统，双方具体任务有别，所关注的重点各异，而且面对的是同一条运河，在很多地方很多事务中往往会遇到权利重叠，产生利益冲突。因此，总漕与总河之间往往会矛盾重重，有时甚至闹得不可开交，以至朝廷不得不加以干预。像康熙年间的河督靳辅和漕督慕天颜，均为康熙所倚重的漕河干将，但二人分别站在河、漕二督的立场上相互攻讦，结果均被削官。
随着黄河于咸丰五年（1855年）北移至山东境内夺大清河入海，京杭运河航道受阻，内河漕运意义不大，漕运总督和河道总督也失去了存在的意义。江南河道总督在黄河改道后第三年（1858年）即被裁撤，东河总督和漕运总督也分别于光绪二十八年（1902年）和光绪三十一年（1905年）被裁撤。
聊城大学运河学研究院