嘉道时期漕运旗丁呈控案述论

沈胜群

摘  要：呈控是基层民众据实控诉的一种方式，一定程度上揭示了地方民情与吏治良蔫。嘉道两朝，不仅充斥着较多旗丁省控、京控的案例，而且数量上呈上升趋势。其虽与诸如嘉庆帝开禁京控等个人意志有关，但数目庞多呈控案的发生，却表明此时漕运结构、秩序与基层司法系统的崩坏，也暗示了此种调控手段缺乏活力的弊病。为寻求公平，旗丁利用运漕之便赴京诉说冤屈，而由此引发的危机亦不容小觑，缓慢累积的特点决定了危机爆发时的破坏性。嘉道时期，内河漕运颓势与地方社会失序与此不无关系。这一层面，与其说漕运制度与实践之间的“间隙”催生了旗丁呈控事件，不如说以皇帝为首政策制定者的振颓启弊与制度极限二者间的两难境地加速了旗丁呈控案的发生。

关键词：漕运旗丁  呈控  吏治  社会失序

 

乾隆朝后，清初重建的漕运制度，在结构与运作模式上趋于极限，缺乏一定的张力。运河航道亦时常淤塞，耗费清廷财力与人力。此情形下，肩负运粮的旗丁群体，既受运漕之苦，又饱受运河沿线吏胥压榨。无奈之下，部分旗丁走上了省控或京控的道路，这是一种较为温和和危险的控诉方式，间接上反映了嘉道两朝漕政体系运作情形与地方吏治的良蔫。与基层百姓呈控不同，旗丁呈控案的出现，除缘于漕政官员渎职与案件处理不利外，还蕴含深刻应役出运的制度性因素。

以往研究者认为呈控案件[i]的增多，或是吏治殆坏的表现，属于社会动荡一部分，或促进了京控制度的完善，丰富了清廷的司法体系，或利于明目达聪，是清朝皇帝刷新吏治的体现。无论何种解释，呈控案件反复出现的情形，都说明其无法消弭的同时暗示了开禁京控政策的缺点。旗丁呈控案的发生与延续，既表明此种整饬吏治手段活力不足，又昭示了漕运结构与传统控诉体系的弊病。在清中晚期地方社会失序和内河漕运危机的大环境下，旗丁呈控案的考察，利于呈现漕政体系下旗丁控诉过程，也利于考量清廷应对危机的政策功效，加深对国家、地方与旗丁三者间互动关系的认识。

 

一 、省控与京控：嘉道两朝旗丁呈控案件述要

 

“呈控”是基层民众据实控诉的一种方式，也是寻求公平的一种尝试。清人黄六鸿在《福惠全书》中有云：“开报不公，里胥作弊受贿等情，许出示三日之内，指名据实呈控”[ii]，指出了地方基层呈控的程序与方法。因性质、地点与控诉对象等不同，呈控分为“省控”“京控”与“叩阍”三种，前二者属于正常司法程序，后者多带有“抢诉”“争诉”的色彩。

乾隆朝后，社会发展与人口激增带来的问题逐渐凸显，基层司法体系运作中的不足，导致来京控告者甚多。总体来看，“清代京控案件数量上的变化趋势，在时间上主要集中于嘉庆年间以后，嘉道时期京控案件的数量呈上升趋势，并在道光时期的最初十年间达到最高峰。”[iii]这种趋势的出现，一方面与嘉庆帝开禁京控有关，另一方面也暗示了清中期地方社会矛盾的激化。相对于其它事件，漕运涉及财政、交通、粮储等诸多方面，不仅耗费清廷大量银两修治运河，保证漕粮顺利抵通，而且漕政系统中官员流动性强的特点，也延误了案件的处理，故属于京控的“重灾区”。

此情形下，肩负粮米运输之责的旗丁群体亦成为众多控诉者之一，此外，运粮抵通的便捷条件，也为此群体提供了诉说冤屈的机会。其或控诉同帮人等争斗，或揭发漕政官员压榨，或诉告地方吏役佥运的无序。这些控诉无一例外与漕运有关，一方面着实反映了漕政系统运作缺陷与地方社会中基层吏治等问题，另一方面也表明旗丁呈控案发生的自身特性，即应役出运的身份属性。鉴于此，本文以中国第一历史档案馆馆藏军机处录副奏折为依据，参照其它史料。梳理嘉庆、道光两朝部分典型案例，以窥视呈控案中各力量间的互动关系。

 

嘉道两朝旗丁呈控案件事例表[iv]

 

就表中所列案件来看，整个漕运过程都有呈控案的发生。从漕运之初，佥选运丁时的吏役逼充到漕运中官员、水手等人的盘剥，再到回南时漕米的克扣等，这些名称各异的案件揭示了漕运中旗丁呈控的普遍性，也说明了案件的一些特征。

其一，出运旗丁虽有“官阶”在身，仍饱受各阶层欺压，无法逃离盘剥之弊。呈控案件的发生，直接说明了旗丁漕运中受横索的事实。出运中的旗丁不仅需要全族人通力配合，保证粮艘正常开行，途中还要百般筹措完成运役。因涉及国家粮储，清廷给予旗丁多重保障。屯田、例行粮米、津贴银等款项既是旗丁出运的生计需求，又是政府鼓励或奖赏其完成运役的措施，而由此引发的吏胥、衙役盘剥与水手横索等问题也成为漕政系统中的一个顽疾。如表中所列江苏、安徽长淮等十五帮旗丁、监生邹士雄等京控粮船水手叠次纠众横索一案既是其一，说明了这种盘剥行为的普遍性与严重性。

其二，旗丁往往利用自身运粮抵通的优势赴京控告，较其他群体有一定便捷性。如前文，与其它控诉者路途遥远不同，旗丁运粮北上的便捷路线为其京控提供了条件，间接上构成了旗丁呈控案发生的一个诱因。如乾隆年间来华英国使团成员斯当东即注意到：“由于中国人对打官司的顾虑，他们法庭上，没有繁琐的手续和诉讼程序。有时一个官司能打经年累月也没有判决，在此期间双方当事人均无心处理其他事物”[v]，指出了基层民众控诉的艰巨性与耗时性。相反，旗丁运粮北上有了赴京的条件，且不需要额外支取费用，航行中亦有妻儿等家人随行，诸多因素构成了其赴京的便捷性。

其三，小到雇佣水手，大到漕政官员都是其呈控对象，反映了控诉事件的普遍性。水手等人的雇佣是清廷律例所定，也是旗丁为完成运役而采取的措施。因漕船船体高大、笨重，开行时需要多名水手与舵工共同撑驾，故每帮人数众多，这一点清人陶澍亦云：“军船水手每帮多者数千，少亦不下千余。”[vi]数量如此庞大的水手及闲散人员，极易形成聚众闹事，勒索财物的弊病。尤其生计紧迫之时，旗丁往往成为其索取钱财的对象。与水手讹诈行为相似，漕运官吏也多贪恋旗丁银钱，百般设计压榨旗丁，故旗丁控诉案件中，水手与吏胥等是其呈控的主要对象。

其四，漕政官员等人克扣米银现象严重，构成旗丁呈控案件的大半，反映了问题的主体性。如前文，一些漕政官员在运漕中勒索旗丁，其中尤以克扣米银现象为多。表中诸如山东济宁卫右帮旗丁王幅翰呈控千总昆芳等克扣银米事件的频发，不仅反映了此问题的严重性，也表明了漕运制度发展与机构人员设置中的弊病，进一步引发内河漕运危机，加速南粮海运的试行。

综上，乾隆朝后，漕运运作机制趋于制度极限，缺乏活力，表现出官员渎职、办事效率低下等诸多疲态。身肩运粮之责的旗丁群体亦因连年的运漕疲惫不堪，既要时刻面对运途中恶劣的自然环境，又要饱受漕政官员、水手等人贪索与欺压。无奈的旗丁在诉苦无门情况下，利用自身运粮之便，赴省城或京师控告，维护自身权益，成为众多京控群体中的一员。旗丁呈控案件的出现，进一步验证了漕运制度发展中结构与运作混乱等问题，也预示了漕运危机与地方社会秩序失控现象的出现。

 

二、无序与紊乱：旗丁呈控案中漕政运作系统的疲态

 

清初重建的漕运系统，分为肩负运粮的运输系统，以及有巡查之责的监察系统，前者从中央到地方，由上到下都有相应的官员设置，有规制，亦有建制。后者虽有大小官员参与，但多半带有临时性色彩。二者性质有别，但都有维护运道畅通的责任，也是丁舵等人申诉冤屈之所。

具体来说，以漕运总督及各省粮道等为首的粮米运输系统，是出运旗丁呈控案的主要受理者，一则缘于其有随船行走，押运粮米的职责，二则运输环节是旗丁呈控案件的多发地。但实际情形中，正是这种随船行走的“便捷性”妨碍了案件处理。如嘉庆十二年，嘉庆帝就大臣萨彬图等奏请清查总漕衙门未结京控案件，漕督吉纶失职一事谕内阁曰：

总漕衙门积年未结控案，有三百余起之多，本应照例议处。但漕务案件与地方不同，漕运总督及各粮道、卫弁，每年押运往来，在署之日无多，而旗丁南北转输，原被人证不能勒限传齐质讯，亦属实在情形。且吉纶任漕督数年，办事尚属认真，非任意延搁不行清理所有漕务积案，各官员处分，均著加恩宽免。[vii]

在嘉庆帝眼中，因漕督、粮道等常年行走，在署日少的客观因素，导致衙门案件的累积属于常情，但案件积压也从侧面反映了制度本身的缺憾与漕政官员办事效率低下的特点，尤其漕督等人兼管事务过多情形加剧了案件审理的滞后性，故从整体上看，旗丁呈控事件的发生有一定必然性。

相对漕运最高长官——漕运总督，出运中，各省粮道与押运官是旗丁直接管理者，也是旗丁诉说冤屈的对象，京控或赴漕督衙门控告等案件的发生，直接说明了这些官员渎职或办案不公的行为。清代案件处理有一定程序，一方面利于信息传递与规范审理秩序，另一方面也体现吏治层层约束的特点。其中地方府、县衙门与京师部院一同构成了案件受理机构，地方上因行政隶属与权力分配关系，形成了府县——督抚——都察院或通政司层层递进的格局。如越级或直接赴京，不仅会扰乱正常司法程序，也人为的破坏了清廷固有条例。此情形下，越级呈控之人往往会受到惩罚，或被驳回案件审理。如乾隆二十四年（1759年），乾隆帝就安徽凤阳卫旗丁苗必秀叩阍一案批示道：“该犯身系旗丁，即有冤屈，先当赴该管卫弁陈诉，倘不为审理，亦尚有总漕衙门可控，乃敢悍然不知畏法，辄尔突仗叩阍。”[viii]此案中，旗丁苗必秀径直赴京控告，令乾隆帝颇为不满。随后，乾隆帝又传谕漕运总督杨锡绂“若苗必秀果系理直，将本案照例完结后，仍将该犯按冲突仪仗律处治。”[ix]因此，从以上清廷对呈控者的律令规定与实际处理来看，旗丁赴京呈控有一定的危险性。

另，漕政官员因循懈怠行为也加剧了旗丁呈控案的发生，如表中所列湖北德安所旗丁李洵控告书吏蔡兆桂一案，旗丁李洵“赴德安粮道具控，并不准理我”的事实迫使其走上京控的道路。嘉庆十一年，嘉庆帝亦就督抚等办案拖延等事批评道：“乃近来陋习相沿，往往督抚仍发两司，两司又转发府厅。不知遵旨，怠忽偷安，任意疲顽，且或为属员领存弥缝瞻顾地步，流弊甚多。”[x]由上，官员办案拖延，迟误已经成为整个官场的通病，不仅漕政中饱受其害，其它政事处理也难逃迟误之弊。

与漕粮运输系统不同，漕运中一些监察官员的设置则起到督促、辅助的作用，这套监察系统中，既有朝廷派遣的巡漕御史，又有运河沿线的大小官吏。其中巡漕御史四员，分驻通州、天津、济宁与淮安，各有辖区。“凡催攒漕船、弹压水手、疏通运道及一切漕运事务，四御史各按辖区巡游查访。”^⑪但部分年份，巡查御史常常跨越辖区巡视漕运，并借机索钱，如嘉庆二十二年，嘉庆帝曾就相关此事谕曰：

向来南漕御史俱在瓜仪一带督催漕船，此外遇徒阳挑挖运河间，须过江查勘，并无需该御史往苏州一带迎提漕船之例。近年来，该御史等往往以迎提漕船为名越境远行，实多骚扰。嗣后著查照定例，毋许远涉。^⑫

御史越境巡漕行为，一方面反映了漕运管理中的无序，另一方面也说明了漕政官员的渎职行为，以致呈控案中即有旗丁“近来沿途营汛官员均不认真点卯，以致水手毫无忌惮”的控诉。故漕运中，因官员渎职、贪索等行为，原本肩负稽查漕弊，弹压丁舵等人的监察系统逐渐失去其原有功能，沦为科敛分肥之人，大为弁丁之累。

总之，清初建立起来的漕政系统，随着官员骄奢与懈怠，至嘉道时期已现混乱与无序的迹象。其中，有管理之责的千总、粮道等官员，不仅未能及时处理呈控案件，反而在运漕中刁难丁舵等人，身为漕督等大吏也时常处于失察之地位，这些因素共同构成了旗丁呈控案发生的缘由。与之相应，辅助漕运系统的巡漕御史与地方官吏也不免沾染恶习，不仅没有起到监察、弹压之责，相反贪索、收取旗丁银钱等行为进一步加剧了漕政系统的怠坏。最终，在控告无门情况下，旗丁只好赴京呈控，寻求公平的处理方式。

 

三、堕废与失序：旗丁呈控案下的嘉道吏治与地方社会

 

如前文，旗丁呈控案的发生，从侧面说明了卫所与地方官吏办事效率低下或搁置不办的弊病，也折射出漕运机构与地方社会吏治良莠情形。地方官政令通达，治理有方，则社会稳定，士民争讼较少，反之则较多。尤其部分州县官等在案件审理中存在“轻罪重拟”、“草率结案”或“受贿陷害”等不法行为时，民众等不得不采取呈控的方式申诉冤屈。

乾隆三十四年，一起谋划的陷害案件着实反映了开漕之际地方吏治的腐坏，也揭示了地方官的堕废。身为朝廷大员的知府，不仅密谋此案，甚至直接参与其中。时浙江湖州府漕粮开征，为减少征粮阻碍，贪索银钱。

司漕吏们设计灌醉吴青华^⑬，诱入妓门，让妓女高呼强奸。司漕吏会同邻右一拥而上，将其捕获，县令乘其醉不醒事，寻供下狱。次早，吴青华不招认，湖州知府亲自审讯，以妓女与邻右为证，严刑拷打，吴青华被迫画押认罪，从重外遣。^⑭

此事件的发生一定程度上说明了地方吏治的颓势，也反映了漕运制度发展中的一些弊病。即地方刁生、劣监等参与漕运事务，扰乱收漕秩序。如材料所示，因地方官征漕时浮收，为他人所要挟，以索钱财。为掩人耳目，地方官只好启用“自救程序”遣离要挟者。这种“自救”是基于自身权力而进行不法行为的一种体现，危害地方司法秩序同时也不利于清廷整饬漕政。

另，乾隆朝后，整个官场疲软之风也加剧了地方吏治的怠坏。学者瞿同祖在《清代地方政府》一书中写道：派到乡下催粮的衙役，未经纳税人的同意就代其纳税，进而索税，“他们代纳1升漕粮，受害者就得向他们偿付60—90文钱”^⑮。如“浙西漕粮开征时，输米者非常拥挤，有的人甚至要守候十余日才能完粮，漕胥得以受贿以定纳粮先后”^⑯。正是这种基层漕胥等人不法行为破坏了律定的收粮秩序，埋下浮收与勒索的隐患。

此外，地方官员平庸与政绩无为等事实也加重了地方吏治的混乱状态，这一点，陕西布政使周天爵与道光帝的对话中有所体现。时周天爵蒙道光帝召见，当道光帝问及“今之督抚贪廉何如乾隆朝”时，周天爵“免冠摇道，连说：不如不如”，他指出：

乾隆名臣如陈宏谋、尹继善、李湖、李世杰，其清正明练固矣。其次虽操守可议，无不以猷为自进，处一官，一官之事皆振作，是贪与廉皆能办事也。今则清谨者，但拘文法循资格，中下者真堕废苟且，是贪与廉皆不能办事也。^⑰

布政使周天爵一针见血指出嘉道时期地方官吏的平庸之态，也说明基层官员在事务处理中的地位与作用，正所谓“一守贤，则千里受其福。一令贤，则百里受其福。”^⑱因此，平庸的地方官员与吏治无益，亦与化解社会危机无益。如文中表格所列江西吉安帮旗丁萧静亭控告屯田被佃，私占侵吞隐漏一案，其控告缘由之一，便是“地方官延搁多年，未为勘办”，萧静亭只好亲赴京城控诉，解决屯田被侵吞之事。故从吏治的角度看，地方上的混乱、无序与州县官的居官无为也构成了出运旗丁一个京控的重要缘由。

旗丁呈控案的出现，既是漕运秩序逐渐崩坏的表现，又一定程度上预示了社会危机。相对其他社会事件发生的剧烈性，旗丁赴京控告是一种温和的形式，不会在短时间内以破坏性的方式危害地方秩序，但过于密集或某个区域内集中的控告形式，已经表明此地或群体有随时失控的危险。

旗丁隶属于各漕运卫所，尤以江南居多，且散居各州县之中，难免与人发生诉讼关系。尤其“吴地虽饶，民鲜朴，江北江南异风俗，江北好勇多轻生，江南好讼多速狱”^⑲的习俗加剧了诉讼之风。相比江南，山东旗丁呈控案亦较多，就表中所列数量来看，与江南平分秋色。学者崔岷也注意到嘉庆朝“来自山东的京控案件数量明显超过其他省份，包括同样距离北京甚近的直隶和山东。”^⑳一定程度上说明了清中期后，山东地方官员等很难处理因商品经济、城市经济等发展而带来的社会问题。

此外，部分区域内监生参与呈控，扮演讼师的角色，借机索钱做法在旗丁呈控案中起到推波助澜作用。此种现象的出现，一方面与传统司法体系中的诉程序有关，需要誊录诉状，书写文书，另一方面也说明了基层民众呈控的艰难，常为人讹索。曾任道光朝两江总督的陶澍即云：

访有南汇县监生叶墉，在省开张客寓，招集讼师，包揽串讼。随会督委员通判征良，县丞常恩等，将叶墉及叶朝奎、张金照、周裕声、张秀、王二、赵征、王雪堂等先后拿获到案，并搜出词底稿薄，及构讼书信各件。21

随后，道光帝谕旨，令步军统领衙门及顺天府，照单缉拿，并解往江苏归案。以上事例说明了监生等人在地方案件呈控与审理中的投机行为，也暗示了江南地区吏治、民风等问题的严重性。因此，随着监生等人的介入，地方案件审理中往往背离了正常的司法流程，加剧地方官处理问题难度的同时一定程度上引发了社会危机。

由上观之，嘉道时期旗丁呈控案所折射出的社会问题是严重的，其中既有日渐殆坏的吏治，也有趋于失控边缘的社会秩序。缓慢累积的特点决定了危机爆发时的破坏性，清代中晚期地方社会秩序的混乱情形与此有较大关系。值得一提的是，此期间，南粮海运的试行，间接上削减了这种累积效应，尤其清廷倡导停运旗丁回籍种田与给发银两遣散水手等措施，一定程度上起到稳定地方秩序的作用，然从未停止的呈控案件，以及有丁舵所产生的种种问题，仍镶嵌在地方社会之中，潜移默化间影响着地方社会的吏治、民生。

 

四、从振颓启弊到制度极限：嘉道旗丁呈控案中人事与制度性因素

 

纵观嘉道两朝旗丁呈控案件的发生及处理情况，不难发现统治者等个人意志与制度因素在司法体系中的地位、作用。一方面以皇帝为首的清廷统治集团，在振颓启弊的雄心下，以开禁京控为手段，整饬吏治，保证了信息渠道的通畅。另一方面传统的案件审理制度与程序模式，消耗了政策的活力，在制度未改弦更张情况下，调控手段不仅不能保持其延续性，相反，或陷入制度的漩涡，成为牺牲品，或为制度发展注入活力，促使其走向顶峰，形成制度桎梏。这两方面相互依存，伴随旗丁呈控案始终，共同推演了从振颓启弊到制度极限的发展轨迹。

在人口膨胀和社会问题凸显的清中晚期，以皇帝为首的政策制定者无时不刻调整策略，无论何种政策措施，在收获短期时能功效后，仍面临活力不足的困境。此过程中，人事与制度两者间，相生相伴，共同构成了制度发展内在动力。统治者个人努力或集体决策，完善规章定例，看似制度“革新”，却不自觉地圈定了职能范围和责任，仍未背离制度建立已始的初衷，最终衍生为控制体系的一部分，间接上推动了制度的发展。

与之相似，清初建立起来的制度体系，随着时间的推移愈发疲软，趋于制度极限。这种极限，既有内在制度与实践的“间隙”问题，又有发展中的纰漏，使得漕运与司法两个层面都表现出闭合的倾向，构成了嘉道两朝旗丁呈控案频发的一个内在根源。

具体来说，在漕运制度层面，清开国后，清廷不断通过制定规章定例、建立机构与增减官员等手段完善漕运体系，加强管控，使得旗丁佥选、粮米运输，以及抵通回南等各个环节都有严格规章可寻，这些“程序化”的运作方式虽利于清廷规范漕粮运输工作，提高办事效率，但却不断内耗制度的生命力，最终清廷愈发加强漕运管控，愈发加速了崩塌之势的来临。相应，在司法层面，清朝控诉体系的建立与完善，仍未脱离传统的司法体系的运作模式，其层层递进的机构与人员设置彰显了法律权威 ，提供了基层民众诉说冤屈的同时埋下了结构缺失的隐患。这种单一且纵向的司法体系与行政体系极为相似，最终决定权取决于最高层，如中间某处环节出现故障，即出现首尾不灵的弊政，进而影响了整体的运转。

面对制度困境，清代统治者在政策调整或加强管控时，无一例外通过优化处理流程的方式，保证消息的顺畅与权力的延伸。这种方式的出现，除与传统政治的运作机制有关，个人意志也掺杂其中。诸如文中嘉庆帝开禁京控政策，既是这种优化处理方式的体现，又是推动制度走向极限的写照。嘉庆四年，嘉庆帝在振颓启弊的决心下，广开言路，谕曰：

朕亲政之初，即特颁谕旨，广开言路。原欲内外臣工，各抒所见，指陈利毙，以收兼听并观之效。不特事关国计民生，弹劾官吏，俱当直言无隐。即朕用人行政，有能规谏者，如果敷陈得当，朕必虚心采纳，特加奖擢，以风励有位。22

嘉庆帝广开言路的谕旨，不仅给予了部院衙门官员各抒己见的机会，也一定程度上加速京控案件的发生。为规范案件审理与提高办事效率，嘉庆帝重申民情上达天听意愿的同时调整了京控案件的处理方法与程序。

向来各省民人赴都察院、步军统领衙门呈控案件，该衙门有具折奏闻者，有咨回各该省督抚审办者，亦有径行驳斥者。……嗣后都察院、步军统领衙门，遇有各省呈控之案，俱不准驳斥，其案情较重者，自应即行具奏…….23

在嘉庆帝谕旨中，原本按例驳回的案件得到直接控诉的机会，各省审办案件也必须定期呈送与汇报，待皇帝浏览与审阅。这些措施有整饬吏治，打压官员耽搁不办现象的用意，也人为简化了京控处理流程，加强了司法体系的监管，尤其强调皇帝批阅的举动，再次昭示了司法最终解释权归功于权力最高层的事实。不可否认，嘉庆帝开禁京控，一定程度上改善了吏治的疲软作风，也推动京控制度的发展，埋下制度极限困境的隐患。

此外，旗丁呈控案的发生，呈现了一定的裙带关系，暗示其不是孤立于漕运体系或地方社会之外，从基层案件处理的不公到省控，再到京控的过程，其间不仅牵涉地方司法体系运行，又囊括了地方与中央大小官员，甚至皇帝本人也参与其中，时刻关注案情进展。这种案件运作过程揭示了国家、地方与旗丁三者之间的互动关系，呈现其错综复杂的历史事实。相应，其处理方式也昭示了清廷乃至古代中国司法的基本特征与审理程序，即纵向的司法渠道虽利于统治者传达信息，提高办事效率，也利于加强控制，但缺少相应的制约与辅助体系，往往一个环节崩坏，即出现信息不灵与延误的情形。统治者虽不断强化这种纵向的司法流程，却始终无法清除基层案件审理中的不公现象，从而构成了清中晚期呈控案件不断发生的主因。

因此，清初建立起来的众多条文法规，保证有章可循的同时约束了制度自身的发展。尤其清中期后，面对社会疲软之势，统治集团不断调整政策，改善政治生态，解决社会问题。然这些措施无一例外是加强国家控制的体现，加剧制度闭合性。此情形下，人为政策的介入，很难改变或扭转困局。嘉道时期旗丁呈控案件出现与清廷处理方式，既是这种制度极限与困局的体现，又在措施功效上反复验证这一点。

综上所述，乾隆朝后，漕政系统运作中的无序加重了旗丁群体的负担，在基层机构办案不公情况下，旗丁利用自身运漕之便走上了呈控道路。其或控诉同帮人等的争斗，或揭发漕政官员的压榨，或诉告地方吏役佥运的无序。这些控诉无一例外与漕运有关，凸显了其应役出运的身份属性。呈控案的发生，一方面反映了基层吏治殆坏情形和司法体系、结构的固有缺点，另一方面也预示了社会危机的出现，清中晚期，地方社会秩序的混乱与此不无关系。此过程中，虽有嘉庆帝振颓启弊之策，开禁京控，保证信息渠道的畅通，但仍无法摆脱案件反复、频发的事实。这种现象的出现，反映了人事与制度二者间的矛盾，即制度所表现出的疲软要求统治者不断调整措施，消除弊病。相应，不断完善的律令条例也推动了制度的发展，最终在制度趋于极限的情况下，人事调整已经无法取得实效。这一层面，与其说漕运制度与实践之间的“间隙”及吏治殆坏催生了旗丁呈控事件，不如说以皇帝为首政策制定者的振颓启弊与制度极限二者间的两难境地加速了旗丁呈控案的发生。