钟行明[2]
内容提要 大运河管理制度是庞杂的运河体系得以运转的重要保障，是大运河研究的重要内容。大运河在元代裁弯取直，奠定了元明清三代运河河道的基本格局，运河管理制度也随之开创，并随着河道的变化、社会需求的驱动以及政权的更替而演进。文章探讨了元明清三代大运河管理制度的演进轨迹，寻找制度发生变化的时间转折点及其原因，从而厘清并界定了三代运河管理制度演进的分期：元代至明初为大运河管理制度的开创期；明永乐十三年至成化年间（1415～1487）为大运河管理制度的确立期；弘治至清乾隆朝（1488～1795）为大运河管理制度的完善与成熟期；自嘉庆朝开始，大运河管理制度则进入衰败期。大运河管理制度的演进呈现出与朝代更替错位的特征，同时表现出中央与地方、河道与漕运、文官与武官协作而又对立的二元结构特征。
关键词 元明清 大运河 管理制度 制度演进
一 前言
元代大运河裁弯取直，改变了隋唐形成的运河格局。大运河的河道长度、漕运范围都发生了重大变化，大运河的运转也变得更为复杂，这客观上对保证大运河正常运转的管理制度提出了更高的要求。正是在这种内驱力的推动下，大运河管理制度由开创走向成熟，尤其在明清两代，更是成为关系国计民生的国家大政。大运河管理制度包括河道管理制度与漕运管理制度两部分内容，两者既相对独立又相互交融。学界对大运河管理制度的研究成果颇多，但存在重漕运、轻河道，多静态、少动态的局限。从研究内容来看，多集中在对漕运管理制度的研究，而对河道管理制度的研究较少；从研究时间上看，多是研究某一朝代或某一时段的管理制度，而未曾从整体上动态地研究元明清时期大运河的管理制度及其沿袭、变化与发展趋势，没有清晰地描绘出大运河管理制度的演进轨迹。大运河管理制度的演进是一个有序的动态过程，经历了开创、确立、成熟与衰败等阶段，其演进过程与朝代的更替并非重合，而是在多种内、外因素的综合作用下，遵循一定的规律。
二 承前启后：海运背景下大运河管理制度的开创（1276～1414）
元代定都北京，运河南北贯通，运河的格局、路线、重要性等方面都异于前代，运河漕运开始进入全新时期，这种根本性的变化导致管理制度亦较前代有了明显不同。元代运河河道变化较多，这种变化对管理制度的影响较为明显。大运河虽全线贯通，但终元一代，海运占主导地位，故而研究元代大运河管理制度时不可避免要涉及海运管理。
（一）内河漕运路线的变迁与运河管理制度的演进
1.内河漕运管理制度
（1）内河漕运路线的变迁与漕运管理制度的完善
元代统一全国后，大行漕运，分为内河漕运与海运。内河漕运路线多有变化，大致可分为水陆联运（1276～1282）与河海并行（1283～1293）两个时期。在漕运路线变化的过程中，漕运管理制度也不断完善。
①至元十三年到至元十九年（1276～1282）：水陆联运。
至元十三年（1276）南宋灭亡，元军控制了长江中下游地区，开始了南粮北运的尝试。伯颜攻占临安后，看到水运发达，提议大力发展漕运。[3]至元十三年到十九年期间的漕运，以河运为主，水陆联运。其路线为：“江南的漕船到达淮安后，转入黄河（当时黄河由泗入淮，合并在淮河下游东流入海），逆流上行，直达中滦旱站（今河南封丘县西南），然后车载牛运，经陆路向北走九十公里而达御河（今卫河）南岸的淇门镇（今河南汲县东北），再入御河，由水路北上，经临清、直沽（今天津），由白河（今北运河）抵通州，再由通州陆运二十二公里以达大都。”[4]但内河漕运“劳费不赀，而未见成效”[5]。至元十九年（1282），官府开始尝试海运，由于“风信失时”，“明年始至直沽”。“时朝廷未知其利，是年十二月立京畿、江淮都漕运司二，仍各置分司，以督纲运。”[6]初次海运没有达到预期成效，这促使朝廷更加重视内河漕运。河运以前“虚废财力，终无成效”[7]，提高内河漕运成效成为朝廷首要解决的问题。中书省勘查得出的原因是“措置乖方，用人不当”[8]，因而对管理机构进行调整就变得非常必要。京畿都漕运使司由四品升为正三品，同时进一步调整了各运司的职责：“大都漕运司止管淇门运至通州河西务，其中滦至淇门、通州河西务至大都陆运车站，别设提举司，不隶漕运司管领。扬州漕运司止管江南运至瓜州，至中滦水路纲运副之，押运人员不隶漕运司管领。”[9]
②至元二十年到至元三十年（1283～1293）：河海并行。
元代正式的漕粮海运始于至元二十年（1283），此后进入海运、河运并行时期。此时，内河漕运路线尚未完全贯通，广开新河，内河漕运路线多有变化，漕运管理机构变化亦较多。
济州河完成于至元二十年[10]，自济州治任城县城（今济宁市）南开渠引汶水西北流，经150里至东平安山接济水（即清河）[11]。济州河开通以后，漕船可由泗入济州河，转入大清河至利津县入海，由海道入直沽。其后“因海口沙壅，又从东阿旱站运至临清，入御河”[12]。由东阿陆运至临清，艰险万状，且劳民以成弊，“……其间苦地势卑下，遇夏秋霖潦，牛偾輹脱，难阻万状……公私为病，为日久矣”。[13]为改变这种状况，寿张县尹韩仲晖、太史院令史边源等建言引汶水达御河。后在马之贞前期调查的基础上[14]，于至元二十六年（1289）开通会通河。
会通河开通以后大大缩短了运程，但此时通州至大都段仍为陆运，劳费甚多。至元三十年（1293）秋开通州至大都河道，世祖赐名“通惠河”[15]。至此，大运河全线贯通。
这一时期内，漕运管理机构设置多有变化，且多紧随漕运路线改变而变化：至元二十年，新开济州河后，设立都漕运司[16]。至元二十四年（1287），“内外分立两运司”[17]，于河务置司，临清设分司。至元二十五年（1288），“改济州漕运司为都漕运司，并领济之南北漕，京畿都漕运司惟治京畿”[18]，减轻了京畿都漕运司的管理负担。通惠河开通后的第二年设置通惠河运粮千户所，设中千户一员，中副千户二员，掌管通惠河的运粮。
不难看出，该时期内漕运管理制度的完善与漕运路线的演进密切相关，漕运路线的变化往往带来管理机构的调整与制度的完善。漕运管理制度的变化虽然是多种因素综合作用的结果，但漕运路线的变化无疑是一个重要的诱发因素。
（2）实行分段管理
至元十九年十二月成立京畿、江淮两个都漕运司分段管理漕运，江淮都漕运司负责运粮至中滦，而京畿都漕运司负责从中滦运至大都[19]。至元二十年八月，“立都漕运司”[20]，主管济州河道漕运，至元二十六年九月“罢济州泗汶漕运使司”[21]以后，归江淮都漕运司管辖[22]。会通河开通以后，由都漕运司管辖。
河段之间通过相互“交割”，实现责任的转换，明确各自的责任，确保漕运的畅通。《大元海运记》中记述的漕运分司职责非常清晰地反映了当时各分司实行分段管理，各分司通过“交割”完成责任的转换[23]，这种“接力棒”式的分段运输和管理方式可以说是明代支运法的雏形。
（3）建立漕运官吏考核制度
户部每年十二月对漕运官吏进行考核，根据是否完成漕运额数分为两类，漕运数以“省仓足数抄凭”为据，完成额数者为“最”，完不成者为“殿”。若运司官一“最”则升一等，三年任满别行迁转；一“殿”则降一等，次年又“殿”则默之。[24]
（4）严格的运输过程管理
一是派遣专人催督运船。江淮都漕运司专门派一名奏差，“乘坐站船，往来催督及监视有无扰民之事”。[25]奏差是负责催督运船、监视押运官军的专官。
二是制定条例禁止运粮官军扰民。漕运过程中存在押运官军在扬州、淮安要路故意阻塞河道、欺压过往客船、侵扰岸边居民等弊端[26]，后采取一系列措施杜绝，如在头船与尾船上各插一面白旗，书写运官姓氏，以便于识认，官员惧连累而会有所警戒。对违反规定而扰民的行为制定了一系列的惩治条例，并追究相关官员的连带责任。[27]
2.内河河道管理制度
（1）中央设立最高水利管理机构，地方设派出机构
中央设有都水监作为最高水利管理机构，统领全国水务，“掌治河渠并堤防水利桥梁闸堰之事”[28]，运河河道事宜当属其管辖范围。都水监的下属机构有各处河道（渠）提举司，而都水监的派出机构则为分都水监（简称“分监”）与行都水监（简称“行监”）。
都水监设于至元元年（1264），至元十三年并入工部，皇庆元年（1312）四月“以都水监隶大司农寺”[29]，延祐七年（1320）二月“复以都水监隶中书”[30]。都水监由隶属工部到隶属中书省，反映了其在国家行政机构体系中地位的升高。
山东分都水监成立于至元二十九年（1292），“会通河成之四年，始建都水分监于东阿之景德镇，掌充河渠、坝闸之政令以通朝贡，漕天下实京师”。[31]
江南行都水监，主管江南水利，其治所或在平江或在松江，废置不常，这在一定程度上影响到江南水利。“大德二年（1298）始立浙西都水监庸田使司于平江路”[32]，八年（1304）五月中书省准许江浙行省“立行都水监，仍于平江路设置，直隶中书省”[33]，至大元年（1308）正月“从江浙行省请，罢行都水监，以其事付有司”[34]。泰定初年（1324）改庸田，迁松江[35]。
（2）设置专官管理船闸，形成较为成熟的船闸管理制度
元代会通河共有26闸，其中会源闸北至临清有16闸，南至沽头有10闸[36]，通惠河上建有11处共24闸[37]。会通河成四年后（1292），“皆置吏以司其飞挽启闭之节，而听其狱讼焉”[38]。据此可知，至迟在1292年已设闸官管理运河河道上的船闸。通惠河成后两年（1295）设提领三员，巡护闸坝[39]，后设有28名闸官，每闸设闸户若干。为确保船闸的正常运转，元代形成了较为成熟的船闸管理制度。
第一，严格限制行船尺寸。会通河初开时，最大只允许行150料船。
后因权势富商造三四百料或500料船行河中，致使“阻滞官民舟楫”。延祐元年（1314），中书省及都水监差官于南端沽头及北端临清各建一小石闸，使200料以上船不能进入河道[40]。
南北两小石闸仅限制了船的宽度，不能限定长度。泰定四年（1327）四月，御史台臣建言在隘闸下约80步河北立两石则，两石则中间相距65尺，船行至此进行测量，符合者才允许入闸[41]。通过设立石则的方式控制了行船的长度，从而进一步完善了船闸管理制度。
第二，形成完善的启闭制度。各闸旁立水则，测量水深，规定开闸深度。至大元年五月，颁布诏书禁止使臣权豪以及官船不按水则、不依定例过闸，禁止在河内临时筑土坝，禁止守闸之人不按时开闸[42]。天历三年（1330）三月，又颁布类似诏书。[43]
第三，滨河州县地方官吏兼管河道。因运河河道绵长且重要，除设水利官员管理运河河道外，滨河地方官员亦参与河道管理。至元三年（1266）七月，“都水监言：‘运河二千余里，漕公私货物，为利甚大……’部议以滨河州县佐贰之官兼河防事，于各地分巡，如有阙破，即率众修治。都省准议。”[44]
（二）元代海运管理制度的创行
1.始创海运
元以前无漕粮海运，元代始创海运[45]。至元十九年，“造平底海船六十艘，运粮四万六千余石，从海道至京师”。[46]至元三十年以后，虽然大运河河道全线贯通，但由于“河道初开，岸狭水浅，不能负重”[47]，内河漕运“每岁之运不过数十万石，非若海运之多也”[48]，漕粮北运以海运为主，内河为辅，河漕、海运长期并存。漕粮海运空前发达，有学者称“海运之盛，亦亘古未有”[49]，每年运至大都的漕粮总体上呈上升趋势，最多时达330多万石[50]。
元代的海运路线先后有三条。第一条航线由朱清、张瑄于至元十九年开辟，“自平江刘家港（今江苏太港浏河）入海，经扬州路通州海门县黄连沙头、万里长滩开洋，沿山而行，抵淮安路盐城县，历西海州、海宁府东海县、密州、胶州界，放灵山洋投东北，路多浅沙，行月余始抵成山”。因第一条航线险恶，至元二十九年，开辟第二条航线，“自刘家港开洋，至撑脚沙转沙觜，至三沙、洋子江，过匾担沙、大洪，又过万里长滩，放大洋至青水洋，又经黑水洋至成山，过刘岛，至芝罘、沙门二岛，放莱州大洋，抵界河口，其道差为径直”。至元三十年，千户殷明略开辟第三条航线，“从刘家港入海，至崇明州三沙放洋，向东行，入黑水大洋，取成山转西至刘家岛，又至登州沙门岛，于莱州大洋入界河”。[51]第三条航线较前二条“为最便”，若“风信有时”，“自浙西至京师，不过旬日而已”[52]。
2.海运管理制度
元代海运的最高中央管理机构是“海运科”，其隶属于中书省“左司”下辖的“科粮房”[53]。海运管理分为南北两大系统，南方为“承运”系统，主要负责征收南方漕粮，并组织海运至直沽，其具体的操作机构起初为海道运粮万户府。至元二十年始立万户府二，二十四年，始立行泉府司，专掌海运，增置万户府二，总为四府。二十八年（1291）并四府为都漕运万户府二[54]，掌管“每岁海道运粮供给大都”[55]，后因“先行泉府司设衙四处，运粮万户三十五员，千户、百户五百余员，至甚冗滥”[56]，大德七年（1303）并为一府[57]，这也与至元三十年由赵天鳞倡导推行的裁汰冗官政策的大背景相关[58]。其下又设温台、杭州嘉兴等七处海运千户所[59]，千户所下又有若干百户所。海运万户府官秩三品，地位显赫，“金符银篆，出入驾王乘传，赋禄视外诸侯倍”[60]。
北方为“接运”系统，负责接收南方运到直沽的漕粮。设于直沽河西务的“都漕运使司”，主要负责接收海运漕粮。[61]
3.元代海运与河运的交融
有元一代以海运为主，海运至大沽后，由河运至大都，实际上是河、海联运，大沽是河、海转换的关键节点。为保证漕运的顺利进行，朝廷设立了相应的管理制度和机构对其进行管理。“朝廷必选官按临监护，名曰‘接运’”[62]，其隶属于河西务漕运使司[63]，而驻大都的京畿都漕运使司则主管从直沽向通州转运海运物资[64]。海运与河运管理在交叉的同时，也存在矛盾。如在“海运通利后，江淮、济州漕运司及胶莱万户府皆罢”[65]。
4.明初海运到河运的转变
朱元璋定都南京，政治重心和经济重心合一，江南、湖广地区的贡赋可以方便地到达金陵，这使得南北大规模转运的作用大大降低。然而，明初为了巩固北方，军饷需求较大。由于运河初开，不能大规模运输，且在洪武二十四年（1391）黄河决口，会通河淤塞不通，故北方军饷供给以海运为主。
明初海运有着明确的军事目的，主要是运输辽东粮饷。当然，元代所积累的航海经验无疑是明初海运的客观基础。洪武二十七年（1394），令辽东军卫自下一年起“屯田自食，以纾海运之劳”[66]。辽东屯田之法虽然在一定程度上缓解了粮饷压力，但并没有完全解决辽饷问题，洪武二十九年（1396）还进行过大规模的海运[67]。洪武三十一年（1398）太祖诏罢海运[68]。由诏书看，停海运是因为辽东“军饷颇有赢余”。但此诏书并没有持续发挥作用，永乐前期仍然实行海运，或河陆兼运[69]。直至永乐十三年（1415）年才停止海运，专行内河漕运，开启了运河漕运时代。
三 建章立制：大运河管理制度的确立期（1415～1487）
大运河管理制度包括漕运方式、管理组织架构以及规章制度三个方面。只有此三方面全面确立以后，大运河管理制度才算真正意义上的确立。
至明成化年间（1465～1487），这三方面均已确立，标志着大运河管理制度的全面确立。明人何乔远认为，“成化中，……制乃大定”。[70]部分当代学者注意到了这一时间节点，如李治亭认为“明代的漕运组织，到宪宗成化年间已趋完善”。[71]黄仁宇指出，“在明廷1436年、1472年和1474年发布一系列上谕后，它的整个漕运体制深深地树立起来”。[72]
（一）运法三变：支运、兑运、长运的更替
永乐十三年（1415），朝廷决定完全依靠大运河运输南方粮食供应北京，其后运法多变：宣德五年（1430）以前为支运，宣德五年起开始兑运，宣德七年（1432）始直兑运法，成化七年（1471）兑运变为长运，成化十年（1474）始立改兑法。[73]
支运法是指有漕省份将漕粮民运至运河沿线的淮安、徐州、临清、德州四仓，然后由各地方官军沿运河在各仓之间依次递运，最后交至京、通二仓。《明会典》中详细记载了支运法[74]，可知，支运法是一种军民相互协作、分任其劳的运输方法。
支运法实行数年后，因“官军多所调遣”，“遂复民运”[75]，但因路途遥远，经常延期。宣德四年（1429），在陈瑄与黄福的建议下又恢复了支运法[76]。支运法需民运至各仓，而江南各省运至诸仓，“往返几一年，误农业”。[77]在农业社会中，误农为大弊，正是这一弊端促使朝廷改革。宣德五年，开始实行兑运法[78]。兑运法主要是针对江南有漕省份，该法的实施是为了保证江南农民不耽误农业生产，使“军民两便”。兑运法的实施并没有完全取代支运法，在相当长的时间内是“兑运、支运相参”，兑运为主，“如有兑运不尽，仍令民自运赴诸仓，不愿兑者，亦听其自运”。正统初年，兑运数占运粮总数的近2/3，淮、徐、临、德四仓支运者仅占三四成[79]。土木堡之变后，苏、松诸府仍归民运，景泰六年（1455）瓦剌入贡后才恢复军运。兑运法的关键是根据远近付给运军路费、耗米，使官军“皆乐从事”，为此朝廷专门制定“加耗条例”，并不断增加耗米，以调动运军的积极性。
兑运法久行积弊，“军与民兑米，往往恃强勒索”。天顺末年，“仓人觊耗馀，入庾率兑斛面，且求多索，军困甚”。[80]成化七年，总督苏松粮储都御史滕昭指出了江南粮船赴瓜、淮水次仓兑运的弊端：“军船先后不齐，民人守候月日难论，未免将粮入仓或被人盗取，其该纳常盈仓之数又被官攒刁蹬筛晒亏折要将。”[81]故滕昭“议罢瓜淮兑运，里河官军领江船于江南水次交兑，民加过江之费……是谓兑运变而为长运也”。[82]“后数年，帝乃命淮、徐、临、德四仓支运七十万石之米，悉改水次交兑。由是悉变为改兑，而官军长运遂为定制。”[83]长运法是指由运军到各有漕省份的水次仓交兑，直接运至指定各仓。长运法由运军运粮，使得农民从漕粮运输中解脱出来（白粮仍旧民运[84]），同时使漕粮的运输进一步专业化，提高了效率。
兑运、支运、长运的演变是朝廷根据实效的原则，权衡民力与军力所进行的调整。这些运法“主要的差别在于民运与军运所承担的里程不同”[85]，在这一演变过程中民运逐渐减少，而军运渐增，直至代替民运。
（二）大运河管理组织架构的构建
1.总体架构的演进：由总兵大权独揽到总漕、总兵、总河权力三分
（1）漕运总兵独掌漕运、河道
明永乐二年（1404），“设总兵、副总兵，统领官军海运，后海运罢，专督漕运”。[86]河道亦由总兵官掌管，“永乐十五年（1417），命平江伯陈瑄充总兵官，掌漕运、河道之事”。[87]明初由武臣管理漕运事务，宣德时，“或遣侍郎、都御史等官督运”，但此时漕运官设置未成常态，“漕务实总于总兵”[88]。宣德十年（1435）规定，“漕运总兵官八月赴京，会议次年运事”[89]。陈瑄任总兵官期间功绩突出，“身理漕河者三十年，举无遗策”[90]，他对明代运河管理制度影响深远，“大抵河道及漕运制度多出瑄手”[91]。陈瑄卒后，其继任王瑜、武兴等皆以漕运总兵官之职兼理河道、漕运。[92]陈瑄作为首任漕运总兵取得了巨大成就，得到了朝廷的认可。朝廷信任漕运总兵官独揽漕运与河道管理的组织方式，这使其继任者得以受益，仍旧占据运河管理的主导地位。
（2）漕运都御史分权
景泰元年（1450），因裁革漕运参将，设置漕运都御史与漕运总兵官同理漕务，漕运都御史开始取得河道管理权。当年十一月，“设淮安漕运都御史，兼理通州至仪真一带河道”[93]。设置漕运都御史的重要原因是：土木堡之变后，朝廷深感南粮北运的重要性，在这一大背景下，都给事马显奏请推选能臣协同南北漕运，得到允许[94]。设置漕运都御史后，漕运总兵官则专理漕运[95]，总兵官独揽漕运、河道管理的局面开始改变，但运河河道并没有完全由漕运都御史掌管，遇有重大工程仍遣重臣治理[96]。中间也有总兵官重新收回河道管理权的反复，如天顺元年（1457）七月，徐恭上奏：“今若令臣不得兼理河道，恐有误漕运。上从之令如平江伯故事。”[97]天顺七年（1463）又复设漕运都御史，由王竑出任，与总兵官同理漕务。漕运都御史与漕运总兵官在设立之初，明廷会同时给两者下达圣旨，同样，上奏皇帝时，两者也同时署名，但漕运总兵的名字总是在漕运都御史之前。但后来文官漕运都御史的地位逐渐上升，到15世纪后，漕运都御史的地位明显超过了漕运总兵官[98]，以致后来出现“总漕之权重，则总兵之任轻矣”的局面[99]。
（3）总兵、总漕、总河权力三分
成化七年以前，运河河道无专官管理，由总漕或总兵官兼理。成化七年十月，明宪宗因“近年以来，河道旧规，日以废弛，滩沙壅涩，不加挑洗，泉源漫伏，不加搜涤，湖泊占为田园，铺舍废为荒落，人夫虚设，树井皆枯，运船遇浅，动经旬日，转雇盘剥，财殚力耗，及至通州，雨水淫潦，僦车费力，出息称贷，劳苦万状，皆以河道阻碍所致，因循既久，日坏一日，殊非经国利便”，主张派一员能臣总理运道事宜，“凡河道事宜根究本末，以次修复”。任命王恕以刑部左侍郎总理河道[100]，王恕一般也被认为是首位总理河道专职官员[101]。成化八年（1472）年九月，“改总理河道刑部左侍郎王恕为南京户部左侍郎”[102]，其总理河道之职任期不满二年。此后很长时间内不再设该职，遇有重大工程，由朝廷派大臣与各省巡抚共同办理。明人姜璧对明前期管理运河河道官员的设置进行过扼要的叙述：“查得治河之官，自永乐以至弘治百五十余年，原无河道都御史之设，故有以漕运兼理河渠，如景泰之王竑者；有以总兵兼河道，如天顺之徐恭者。成化七年，因漕河浅甚，粮运稽阻，特令刑部侍郎王恕出总其事。八年，事竣改升，自后不复建设。凡遇河患，事连各省重大者，辄命大臣督同各省巡抚官治之，事竣还京。此祖宗成法也。”[103]
成化七年总理河道的设置虽不成熟，也不常设，在以后的一段时期内也曾发生过变化，但我们不得不说成化七年是一个重要的时间节点。总理河道这一职位的出现使得运河管理总体架构得以确立，并初步形成总兵、总督、总河三分天下的局面。
2.大运河管理组织架构的确立
大运河管理组织总体架构在成化年间已经形成，漕运总督、漕运总兵官、总理河道及其下所设若干管理机构及管理人员，共同维护整个运河管理体系的运作。这些下属管理机构也多在成化以前设置，至成化末大运河管理组织架构已经形成（见图1）。
图1 明代运河管理组织架构
资料来源：本图据《钦定历代职官表》《明史》《大明会典》绘制。
到成化中后期，明代运河管理机构大部分已设立，形成了较为完备的运河管理组织架构：“其制，总漕巡扬州，经理瓜淮过闸。总兵驻徐、邳，督过洪入闸，同理漕参政管押赴京。儧运则有御史、郎中。押运则有参政、监兑。理刑、管洪、管厂、管闸、管泉、监仓则有主事，清江、卫河有提举。兑毕，过淮、过洪，巡抚、漕司、河道各以职掌奏报。又有把总、留守皆专督运。故理漕之官，明代最多云。”[104]
（三）大运河管理规章制度的制定
大运河管理制度的另一项重要内容是管理规章制度的制定，它规定了大运河管理的具体细节与执行规范，是运河管理体系正常运转的重要保证，这些规章制度主要是相关的禁约、条例等。
《漕河图志》成书于弘治九年（1496），其中的“漕河禁例”一项，记载了成化年间（1465～1487）及之前诸帝圣旨，并记有管理条文，表明成化年间规章制度已经基本确立，后代虽有变化，但“大致亦不出其范围”[105]。这些条文可总结为闸坝管理、漕河官员管理、河堤管理、湖泉水源管理、夫役管理、夹带货物等方面，涵盖了运河管理规章制度的主要方面。
此外，还有一系列的上谕及奏议，则进一步表明管理规章制度的确立。《明会典》中以时间为序，记载了从永乐元年至成化二十三年（1403～1487）所颁布的有关漕运规章制度的上谕及奏议[106]，内容多是对运河管理规章制度的进一步细化规定，增加了可操作性，从而表明了规章制度的最终确立。
1.制定漕运程限
漕运程限是一项重要的规章制度，这一时期制定了交兑与完粮程限，它的制定和实施为漕粮运抵京、通提供了保障，并成为贯穿明清运河管理的一项重要制度。
（1）交兑程限
正统元年（1436）奏准，兑运粮务，二月以里兑完。[107]正统九年（1444），“令江南漕粮，于九江水次交兑。成化七年，令瓜、淮水次兑运官军，下年俱过江，就各处水次兑运。成化二十一年（1485），令各司府州县正官并守巡管粮等官，将原会兑军粮米征完，俱限十二月以里运赴原定水次仓交兑。不完者，各管粮官住俸。次年正月不完者，革去冠带。经该官吏、管粮委官俱拏问，管兑官亦照例革去冠带住俸。若民粮已到，领兑官军来迟或刁蹬者，领兑官一体候兑完日参问。”[108]
（2）完粮程限
成化八年，“令运粮至京仓，北直隶并河南、山东卫所，限五月初一日；南直隶并凤阳等卫所，限七月初一日；若过江支兑者，限八月初一日；浙江、江西、湖广都司卫所，限九月初一日。其把总、都指挥及领运千百户等官，违限二十日以上，住俸，戴罪儧运；若连三年违限者，递降一级；二年不违限者，量加奖异；三年不违限者，量加旌擢，俱奏请定夺。”[109]其后的漕运程限多是在此基础上根据实际情况进行调整，并没有发生大的变化。
2.确立漕船之制
漕船作为漕运工具，反映了漕运的规模，与漕船相关的制度有漕船的数量、修理方式、样式等。史载：“洪武、永乐间，河、海运船未有定式，亦无定数。景泰中，河船数比今多三之一。……天顺以后，始定天下船数，为一万一千七百七十五艘。”[110]天顺二年（1458），明廷规定了不同材料船只的修理年限：“松木二年小修、三年大修、五年改造。杉木三年小修、六年大修、十年改造。小修者，军士自备修理。大修及改造者，拨支木料，于各卫运粮官军数内摘留在厂，同清江、卫河二提举司官匠修造。”[111]成化二十三年（1487）议准，“该造遮洋运船，照依浅船里河木料，一例打造”[112]，说明在此之前，漕船已经有了固定样式。
3.始定脚耗轻赍
明朝初年实行民运时无脚耗等项，到成化改为兑运后，才给予运军路费、耗米。耗米除随船给运外，其余折为银两，称为轻赍。[113]确定脚耗轻赍的数量，是运军进一步专业化的重要体现。
脚耗轻赍的多少取决于路程的远近。宣德六年（1431），“令兑运官军，量其远近，给与路费耗米”。八年（1433），则规定了不同省份脚耗数量：“每石湖广八斗、江浙七斗、南直隶六斗、江北淮扬凤阳五斗、徐州四斗、北直隶河南山东三斗，若民自运至瓜淮兑者四斗。”[114]湖广最远，故而其脚耗最多，北直隶、河南、山东则因距离最近，故而所得脚耗最少。此后，各省的脚耗数量又有增减。《大明会典》中记载了宣德十年（1435）、正统元年（1436）、景泰元年（1450）、成化七年、成化十年、成化十三年（1477）以及其后至万历年间（1573～1620）各省脚耗数量的变化。虽然变化较多，但这些变化都是在宣德六年、八年所确定的原则和数量基础上的调整。[115]
4.规定岁运漕额
成化八年规定了漕运的一项重要指标，即岁运漕额为400万石[116]。漕运数量的制度化表明了整个漕运制度的成熟以及在整个国家中的地位。这一岁额不仅在明代适用，到清代也仍然保持。顺治二年（1645），“户部奏定，每岁额征漕粮四百万石”[117]，可见其影响深远。那么400万石的岁额是如何确定的呢？
通过对明永乐十四年至成化二十三年（1416～1487）每年的漕运量进行统计分析（见图2），我们发现一个比较有趣的现象：永乐至宣德前期，每年的漕运量多在400万石以下；宣德五年至天顺七年（1430～1463），每年的漕运额都在400万石以上。虽然成化八年规定了漕运岁额为400万石，但成化八年至二十二年期间（1472～1486），每年的漕运额均在400万石以下，只有370万石，直到成化二十三年才达到所定的岁额。为什么会把每年的漕运额定为400万石？而制定后的15年内为什么一直没有达到定额？我们可以从当时大的历史背景中找到一些答案。
图2 永乐十四年至成化二十三年（1416～1487）岁漕数
正统十四年（1449）“土木堡之变”，明英宗被俘，明王朝陷入困境，运军被征调，漕运又恢复为民运。[118]景帝即位后，仍都北京，在于谦等大臣的努力下，国家逐渐转危为安。景泰六年（1455），战事平息，“仍复军运”[119]。在这期间，漕粮民运，朝廷积极维护运道畅通，岁额仍在400万石以上，可见民运发挥了重要作用，这对维护北京乃至整个国家的稳定有着重要意义。经过这次浩劫，北京作为政治中心的地位更加重要，同时朝廷对南粮北运也有了更为深刻的认识，认识到运河漕运对连接南北经济、政治中心不可替代的作用以及保证漕粮供应的必要性。
明成化时，边患严重，套寇侵犯，致使边境所需军量增加。成化年间定“河淮以北八百万石供边境”[120]，作为政治、军事重心的北京，在战争期间必然被要求仓廪充实，因此对江南漕粮供给数量的制度化要求也更为迫切，这是在成化八年确定岁额为400万石的一个客观原因。
宣德五年至天顺七年的30多年间，每年的漕运额都在400万石以上，主要集中在400万～450万石之间，且实际证明，在国家动荡、战事不断的年代该漕运额能保证京都的需求，这为成化八年把岁额定为400万石提供了参考，并具有可行性。可以想见，正是在有成功先例的基础上，朝廷才把岁额定为既有可能完成又足够京师之用的400万石。此外，成化七年长运法实施后，由运军专门从事运输，使漕运更专业化，也是促成制定岁额的一个原因和条件。
而成化初年国家的动荡，加上成化七年漕运方式由兑运改为长运，运船需沿运河进行全线范围的运输，运输过程相较兑运法变得更为复杂、艰难，新运法的实施需要适应和完善的时间，这些可能是该段时间内岁额不足400万石的重要原因。
所定400万石岁额，对后世影响极大。自弘治元年（1488）后各朝都采用各种方法达到该额。从《明实录》记载的数字来看，自弘治元年至正德十五年（1488～1520）每年漕运额均为400万石。嘉靖朝实行漕粮折银，《明实录》中每十年记载一次漕运额，从所记载的数字来看，漕粮折银数与实运数之和仍为400万石。
聊城大学运河学研究院