大运河国家文化公园是以保护传承运河文化遗产为目标，用公园这一形式将大运河蕴含的历史、文化等价值展现出来，由国家规划建设并依法进行保护和管理的公共文化载体。建设大运河国家文化公园是党中央、国务院作出的重要决策部署，同时，也是国家推进实施的重大文化工程。近年来，学界围绕大运河国家文化公园的理论问题做了大量研究，沿运各地在实践领域也进行了大量探索，但仍有进一步深化和拓展的空间。本文在梳理当前大运河国家文化公园建设现状的同时，分析其存在的问题的不足，并在此基础上，提出具有针对性的对策和建议，以求为当前大运河国家文化公园的建设提供参考和借鉴。
一、大运河国家文化公园建设现状分析
中国大运河是祖先留给我们的宝贵文化遗产，是流动的文化，建设大运河国家文化公园，推动大运河文化的活化利用，对于促进运河文化遗产保护、弘扬中华民族精神、推动沿运地区文旅融合发展具有重要而深远的意义。近年来，国家及沿运省、市高度重视大运河国家文化公园建设，在公园顶层设计、具体项目建设与管理机制探索方面取得了显著成绩。
(一)政策规划方面
2021年10月，北京市率先在全国印发实施了《北京市大运河国家文化公园建设保护规划》，明确了年度、中期、推进实施行动。2021年8月27日，天津市政府召开第161次常务会议，会议审议并通过了《天津市大运河国家文化公园建设保护规划》《天津市大运河文化遗产保护传承专项规划》《天津市大运河生态环境保护修复专项规划》等文件。
河北省于2020年先后编制了《大运河国家文化公园建设实施方案》和《河北省大运河国家文化公园建设保护规划》，目前这两个规划正处于审核过程中。2022年3月，《河北省大运河文化遗产保护利用条例》正式对外发布。山东省于2020年印发了《山东省国家文化公园建设实施方案》。2022年7月，《大运河国家文化公园(山东段)建设保护规划》发布，明确了大运河国家文化公园(山东段)的建设目标、空间范围与具体举措。2021年12月，《济宁大运河文化公园带总体规划》顺利通过专家评审。
江苏省是大运河国家文化公园全国重点建设区，致力于打造“江苏样板”。2020年，编制完成了《江苏省大运河国家文化公园建设保护规划》，成为国内首个编制完成省级国家文化公园专项规划的省份，开创性探索了大运河国家文化公园的空间规划范式与实施路径。2020年，浙江省编制完成《大运河国家文化公园（浙江段）建设保护规划》，并提交国家审核。沿运五市编制的《大运河文化保护传承利用暨国家文化公园建设方案》也已基本完成。2022年4月，《浙江省大运河文化保护传承利用暨大运河国家文化公园建设2022年工作要点》印发实施。
河南省是全国唯一一个拥有大运河、长城、长征、黄河四大国家文化公园的省份。2021年6月，《河南省大运河国家文化公园建设保护规划》审议通过。2022年3月，《郑州市大运河文化保护传承利用暨大运河国家文化公园建设实施方案》正式印发，计划建设项目86项，总投资约964.9亿元。为推动大运河国家文化公园建设，安徽省发改委、省文旅厅编制了《安徽省大运河国家文化公园建设保护规划》《安徽省大运河文化旅游融合发展规划》《安徽省大运河文化遗产保护传承专项规划》。淮北市、宿州市两个运河城市也在积极开展相关规划的编制工作，先后编制了《柳孜运河遗址景区旅游规划》《柳孜运河特色旅游小镇规划》《大运河文化保护传承利用三年行动方案》《宿州市大运河国家文化公园(先行段)规划》等文件。
(二)项目建设方面
目前，北京市通州区的大运河国家文化公园建设已经初具成效，运河沿线上的大型景观遗址遗迹清退修缮保护工作基本完成，北运河通州段11.4公里实现游船通航，通州大运河正在积极创建国家5A级景区。2021年4月，天津市杨柳青大运河国家文化公园方案审议通过。该项目位于天津市西青区杨柳青古镇，规划占地面积2800余亩，分为历史名镇、元宝岛、文化学镇等三个板块，总投资52亿元，现已开始施工建设。
在大运河文化遗产保护的基础上，河北省沿运各地市也在积极推动大运河国家文化公园的建设，计划建设沧州、邯郸、雄安新区等4个国家级核心展示园，打造胜芳古镇、吴桥杂技等9个省级核心展示园，充分展现大运河河北段的自然风光与文化内涵，但目前尚处于规划阶段，并未开始施工建设。山东省沿运各地市也纷纷开始大运河国家文化公园的规划与建设工作，一些重点工程已经取得初步进展。台儿庄区于2020年聘请专业团队完成了大运河国家文化公园策划方案编制，并已开始建设。临清市的大运河国家文化公园于2021年7月启动了游客接待中心项目的建设，并预计于2023年全部建成。济宁河道总督府遗址博物馆项目即将完工，2022年底前将向济宁市民开放。2021年11月，2021台儿庄区文旅产业升级发展暨大运河国家文化公园建设推进大会在台儿庄召开，为山东省大运河国家文化公园的建设勒提供强劲动力。
由于最早开始试点，江苏省大运河国家文化公园建设一直走在沿运各省、市前列。首批规划建设25条集中展示带、22个核心展示园和148个特色展示点，现在各项工程正在苏州、徐州、镇江、淮安、扬州等地如火如荼地展开。2021年6月，扬州中国大运河博物馆建成并对外开放，成为江苏省大运河国家文化公园建设的重要成果。浙江省大运河国家文化公园建设的顶层设计已基本形成。沿线各地和省级各有关部门根据大运河沿线文物、文化和旅游资源的整体布局、禀赋差异，以及周边人居环境、自然条件、配套设施等情况，积极规划与建设相关项目，其中以杭州成效最为显著。2020年年底，大运河国家文化公园杭州项目群集中开工，其中典型工程如大城北中央景观大道、小河公园两大标志性项目，预计于2022年全面建成；大运河杭钢工业旧址综保项目将于杭州亚运会前完成公共区域建成开放，2023年全面建成运营；大运河博物院计划2024年试运营。2021年，大运河国家文化公园（临平段）建设启动，其中的大运河科技城，是融合科技和文化的一次新探索，为大运河国家文化公园建设提供了重要参考。
河南省大运河国家文化公园的各项建设工作也在快速推进。洛阳市隋唐大运河国家文化公园作为河南省大运河国家文化公园的重点项目，其东区已于2021年4月具备局部开放条件。2022年5月18日，洛阳隋唐大运河文化博物馆开馆。郑州市也基本完成大运河国家文化公园的规划，并于2021年10月对大运河国家文化公园项目进行施工招标。安徽省在大运河国家文化公园建设方面也做了大量工作。安徽省隋唐大运河(泗县段)国家文化公园项目已于2021年2月完成了招标工作，并被纳入安徽省第二批“512”旅游重点项目推荐名单。2021年6月，总投资5.7亿元的“国家文化公园一柳孜运河遗址区建设”项目准备工作基本完成，并进入实施阶段。
(三)管理机制方面
在组织架构方面，沿运各省市相继成立了国家文化公园建设工作领导小组。2019年12月，北京市委市政府在推进全国文化中心建设领导小组原有专项工作组的基础上，增设了国家文化公园建设专项工作组，统筹推进国家文化公园建设。与此同时，北京市的各个区也成立了公园建设小组，助推大运河国家文化公园的建设工作。2020年4月，天津市将大运河文化保护传承利用领导小组调整为天津市大运河文化保护传承利用暨长城、大运河国家文化公园建设领导小组，领导小组的办公室设在市发改委，负责统筹指导和推进天津市大运河文化保护传承利用和长城、大运河国家文化公园建设各项工作。)此外，西青区和武清区业也分别成立了杨柳青、武清区大运河国家文化公园领导小组，负责推动具体项目的建设。
河北省在省级层面成立了国家文化公园建设工作领导小组，由省委宣传部部长担任组长，办公室设在文旅厅，由文旅厅厅长任办公室主任。大运河国家文化公园工作涉及5个地级市和雄安新区，5市1区均设立了国家文化公园的市级领导小组及相应机构。山东省于2020年1月成立了由省委常委、宣传部长任组长的山东省国家文化公园建设工作领导小组，统筹协调推进大运河国家文化公园建设相关工作，运河沿线5个地市则分别承担相应的主体责任和任务落实的直接责任。
2018年，江苏省成立省大运河文化带建设工作领导小组作为临时协调机构负责统筹指挥大运河的建设工作，后调整为大运河国家文化公园建设工作领导小组。为了更好地协调工作，江苏运河沿线8地市也成立了相关工作领导小组。浙江省由省委宣传部牵头，省发改委、省文化和旅游厅等部门和沿线五市党委政府成立了大运河国家文化公园建设工作专项工作领导小组。此外，浙江省还成立了由35人组成的高规格的大运河文化保护传承利用暨国家文化公园建设工作专家咨询委员会，从多领域为大运河国家文化公园建设提供政策设计、思路构建和方案策划。
2019年，河南省成立国家文化公园建设工作领导小组，小组成员包括省委宣传部、省发改委、省文旅厅、省文物局等相关处室的负责人。与此同时，河南省还成立了大运河保护传承利用领导小组暨大运河国家文化公园领导小组，由常务副省长担任组长，负责大运河保护建设的统筹决策。市级层面则是以“文旅局局长＋1个专班”的形式推进大运河的保护建设工作。2017年，安徽省成立大运河文化带建设领导小组，后调整为大运河国家文化公园建设保护工作领导小组，负责统筹推进安徽省内大运河国家文化公园各项规划与建设工作。
二、存在的问题和不足
近年来，国家相关部门和沿运各地的共同努力下，大运河国家文化公园建设取得了显著成效。政策规划方面，基本完成了大运河国家文化公园的顶层设计，构建了中央统筹、省负总责、分级管理、分段负责的工作格局；沿运各地先后制定了符合当地实际的大运河国家文化公园建设保护方案，初步形成了国家、省、市三级法律法规体系。项目建设方面，扬州中国大运河博物馆正式建成开放；沧州中国大运河非遗展示中心、无锡江南运河文化公园、安徽柳孜运河遗址区建设等项目正在稳步推进；天津杨柳青、山东临清、枣庄台儿庄区、徐州窑湾、江苏宿迁、无锡梁溪区、杭州临平区等地的大运河国家文化公园建设也在如火如荼地进行。大运河国家文化公园在理论构建与实践探索方面均取得了丰硕成果，但在其建设过程中仍然面临一些问题和不足，主要体现在以下几个方面：
(一)管理体制机制不健全
国家文化公园管理体制机制的创新性探索还处于起步阶段，还存在很多有待解决的问题和困难。目前国家及省级层面公园管理体制较为清晰，但省级以下的管理体制尚不够明确，大运河国家文化公园的垂直管理体制尚有待健全和完善。大运河国家文化公园分为原有项目(包括之前就已存在的相关文物遗址、旅游景区等)与新建项目两大类，如何对二者进行统筹管理，相关政策文件中亦缺少明确的规定。公园建设涉及地域较广，虽然国家和省级层面设立了专门的协调机构，但省级以下各地市、各部门统筹协调力度依然不够，各自为政、多头管理的现象仍然普遍存在。
(二)文化内涵挖掘不充分
近年来，政府层面对大运河国家文化公园建设极为重视，学界亦围绕其理论与实践做了大量研究，基本弄清了国家文化公园的概念与特征、功能与属性、建设路径与模式等问题，但对运河文化多元价值体系研究阐释力度仍然不够，公园建设与当前沿运地区新形势、新特点结合得还不够紧密，对运河文化的当代性、创新性诠释还有待加强。如果我们对运河文化内涵挖掘不充分，研究不透彻，梳理不到位，将会直接导致在公园建设过程中出现定位不准、规划不清、建设缺乏方向感等问题。运河文化不是静止的，而是流动的、活态的，并且不断被丰富和发展的。公园建设并非一味地复古，同样需要与时俱进，着重展现运河文化在当今社会的功能与作用。只有深入挖掘运河文化的内涵和价值，并将其与当今社会的现实需求相结合，才能真正实现运河文化的创造性转化与创新性发展。
(三)展示手段不够丰富
国家文化公园的重要功能之一是文化展示，丰富多样的文化展示手段能够更好地为人们阐释国家文化公园所要彰显的价值内核及其精神品质。相对于展示未经雕琢下的自然文化遗产的原始状态，文化遗产展示的难点在于活态化，即需要在深入挖掘、提炼文化遗产价值的基础上，创新遗产展示手段，使公众能够潜移默化地融入到所展示的场景与氛围之中，从而实现教育公众的目的。虽然近年来相关部门在文化旅游资源的数字化展示上做了大量工作，但由于受地域、资金、技术等因素的限制，山东运河文化旅游资源的展示手段仍然较为单一，缺乏与之配套的展示平台和文化载体。相关遗产多以静态展示为主，缺乏数字牵引和创新驱动，未能突出参与性、体验性和娱乐互动性，数字化展示和传播体系仍有待加强。
(四)生态环境保护短板突出
大运河是贯通南北的文化长廊，也是重要的生态廊道。加强大运河生态文明建设,不仅能促进沿线地区经济社会发展，还是造福当地百姓的利民之策。近年来，国家对大运河生态环境治理极为重视，但长期以来，由于重视程度不够，整体性保护不足，大运河生态环境保护形势仍然较为严峻。沿线居民的生产生活使得部分河段滨河、滨湖湿地淤积，退化严重；部分河段采用钢筋混凝土、块石护坡，导致原有的水生态、水景观受到影响；运河两岸部分文物古迹损毁严重，日常管理维护有待加强；部分运河航道运输繁忙，缺少常态化治理，航运污染问题仍然较为突出。生态环境是开展各项文化旅游活动的基础，构建大运河国家文化公园生态景观系统势在必行，这也是大运河国家文化公园建设的重要内容。只有彻底解决生态短板问题，打造沿运绿色生态走廊，才能充分展现国家文化公园的公共服务属性，真正将建设成果惠及沿岸民众。
(五)文旅融合程度不高
近年来，沿运各地对开展运河文化旅游普遍较为重视，运河文化旅游的规模和质量均有显著提高。但当前大运河沿线地区还主要是依托文物古迹和自然生态资源开发旅游产品，类型较为单一，内涵挖掘不足，体验性、互动性、科技感不够，低层次、同质化开发现象仍然存在；运河文化旅游的宣传推介力度还不够，特色还不够突出，其魅力和价值尚未得到充分展现。运河沿线地区文旅融合整体水平有待提高，产业发展的协同性有待提升，各省域融合水平差异大、文旅融合的同质化现象仍然较为突出。大运河国家文化公园旅游观光、休闲娱乐的功能没有得到充分体现，其开发和利用程度仍有待进一步加强。
三、相关对策和建议
大运河国家文化公园建设是一项系统、复杂的文化工程，需要认真做好顶层设计，稳步向前推进。针对公园建设过程中存在的问题和不足，我们需要从管理体制、内涵挖掘、环境治理、文旅融合等方面采取有效措施，高质量推进大运河国家文化公园建设，切实发挥其在遗产保护和展示方面的引领与带动作用。具体来说，我们可以采取以下措施：
(一)加强顶层设计，创新体制机制
管理和运营机制在大运河国家文化公园建设中具有举足轻重的地位，其是否合理直接影响到公园建设效率的发挥。在现行制度下，国家文化公园的“在地化”管理应与垂直的“国家管理”相结合，建立非营利机制和市场化机制并行的“一园两制”模式；在中央政府统筹管理的基础上，构建省(直辖市)、市(地级市)、县(市、区)三级跨区域、跨部门统筹协调机制，切实提高政策实施的适应性与有效性；可以参照国内外“国家公园”的管理运营模式，引入有限的特许经营制度，鼓励和保障地方创新和社会参与，形成政府主导与市场推动相结合的现代公园运营体系；集中运河沿线高校与科研机构力量，组建大运河国家文化公园智库咨询中心，强化公园理论与实践的研究，为公园建设提供智力参考和理论支撑。
(二)深入挖掘内涵，推出精品力作
当前在运河文化的保护与宣传方面，沿运各地普遍存在运河文化主题作品少、表现形式较为单一、人才队伍缺乏、专业化水平较低、群众参与程度不高等问题。针对这方面存在的问题和不足，我们要加大对大运河题材文艺作品的扶持引导力度，推出一批体现大运河文化特点、适合在大运河沿线城市开展的各类文艺作品和文艺活动；依托沿运高校和科研机构，培育运河学学科体系，建设运河文化智库，加强运河学相关复合型人才培养，为运河文化研究、发展和传承提供人才支撑；支持《运河学研究》《中国大运河发展报告》等刊物出版发行，加强运河资料系统整理与研究；定期召开国内外运河学论坛、文博与非遗展览会、运河文化主题讲座，打造国内外知名的运河学科研阵地和交流平台；发掘保护沿线民俗风情、传说故事、诗词碑刻等文学艺术作品，支持举办各类运河主题书画展、摄影展、技艺交流等活动；加大对运河沿线历史名人、传统技艺、民间戏曲等文化资源的阐释力度，深入提炼运河文化的精神内涵和价值，努力构建与大运河国家文化公园建设相适应的理论体系和话语体系。
(三)利用现代技术，丰富展示手段
营造具有真实体验感的公共文化场景是今后国家文化公园实施活态展示的努力方向。要将文化价值的提炼与时代元素相结合，努力用多种多样、简繁配合的方式展现大运河文化公园特有的价值内核。要根据资源禀赋与当地实际，在大运河国家文化公园园区内设立非遗传习所、陈列馆、博物馆、体验中心等非遗展示场所，积极探索物质文化遗产与非物质文化遗产相匹配的展示手段和模式；有效整合文博机构、专业机构和市场力量，通过全息影像、全景VR、数字灯光秀等技术，打造数字遗产体验馆；在大运河国家文化公园建设中，针对不同种类的遗产类型，采取不同的展示方式与策略，打造多元立体、创新高效的运河遗产数字化展示平台。
(四)强化环境治理，构建生态廊道
运河生态环境治理工作量大，且成效较慢，因而长期以来都是公园建设中的薄弱环节。针对这一现状，我们要按照“一轴一带，两极四源，三区五建”的工作思路，统筹山水林田湖草系统治理，结合文化遗产和历史风貌保护、特色文化旅游目的地打造、文旅产业发展，实施生态环境提升行动。具体来说，可以采取以下措施：一是在严格保护耕地基础上，加强植被绿化，建设滨河绿道；对于违规占压运河河道本体和岸线的建筑物限期拆除，推动不符合生态环境保护和相关规划要求的已有项目和设施逐步搬离，原址恢复原状或进行合理绿化。二是建立水环境质量底线管理制度，实施控制污染物排放许可制，生产及生活废水必须处理达标后排放；保护修复河湖湿地生态系统，实施围垦湿地退还、河湖水系连通、生态调水补水、植被恢复营造、栖息地恢复等工程；重点推动建设一批运河文化生态公园，打造绿色生态旅游廊道，实现人与自然的和谐相处。三是强化河长制管理，进一步健全考核指标和评价体系，积极构建跨区域、跨流域的生态环境协同治理机制；研究制定相关法律法规法规，构建运河生态环境保护的制度屏障。四是充分利用新媒体手段，开展多渠道、多形式的生态文明建设宣传，预防和杜绝破坏运河生态环境的违法行为，创造保护生态环境的良好氛围。
(五)推动文旅融合，助力产业发展
推动文旅深度融合是大运河国家文化公园建设的重要目标。针对当前公园建设过程中文旅产品层次较低、文旅融合程度不高这一现状，我们可以选择天津杨柳青、沧州、临清、台儿庄、扬州、杭州等典型区域设立大运河国家文化公园建设与发展示范区，形成具有全国乃至世界影响力的大运河文化研究和交流高地、运河文创产业集聚区和文化旅游产业融合示范基地。根据资源特点和市场需求精心设计旅游线路，开展各类型运河专项旅游和特色旅游；结合当前旅游热点和群体需求，开发富有创意、深受市场欢迎的新型旅游产品；积极推进大运河沿线码头与公路、铁路等衔接，合理规划建设沿河景观绿道、健身步道、自行车道及综合性体育公园等，打造覆盖城市和旅游区的运河文化旅游廊道；健全完善宾馆、酒店、博物馆、体育馆、图书馆、展览馆等文体休闲和娱乐设施，提高旅游接待能力，构建覆盖城乡的公共文化服务体系；大力开展与大运河相关的文化创意、古镇开发、乡村旅游等相关产业，发挥运河文化对当地产业升级的引领带动作用，构建业态丰富、协同发展的产业融合体系，形成区域经济发展新模式。
四、结语
国家文化公园是在新时代中国语境下提出的一个特有概念，是对我国国家公园理论体系和实践活动的一次重大创新。大运河作为流动的线性文化遗产，是全人类的精神财富，同时，也是展现国家形象的重要文化资源。加快大运河国家文化公园的建设与发展，对于弘扬优秀传统文化，切实增强文化自信，具有十分深远的意义和影响。虽然近年来有关公园建设理论与实践的探索取得了丰硕成果，但仍有许多问题亟待加以解决。针对这些问题和不足，在公园建设过程中，要加强顶层设计，创新管理体制机制，在做好文化内涵挖掘阐释的同时，强化运河生态环境治理，促进文旅深度融合发展，让大运河文化在新时代重新焕发生机和活力。
来源：《枣庄学院学报》2023年第4期。
作者简介：胡梦飞(1985—)，男，山东临沂人，历史学博士，聊城大学运河研究院副教授，研究方向为明清史和运河文化史。甄思辰(2000—)，女，山东聊城人，聊城大学历史文化与旅游学院2022级中国史专业硕士研究生，研究方向为明清史和运河文化史。
聊城大学运河学研究院