胡梦飞、甄思辰：大运河国家文化公园管理体制构建策略研究

内容摘要

大运河国家文化公园作为国家公园的新发展形式，其管理体制的合理性直接影响着公园建设的效率。近年来，沿运各地围绕大运河国家文化公园建设做了大量工作，取得了显著成绩，但也存在管理机构不固定、资金短缺、协调难度大、管理范围不明确、公众参与意愿较弱等问题和不足。针对这一情况，沿运各地、各部门应在借鉴国内外国家公园管理经验的基础上，结合大运河国家文化公园建设的定位、目标和当地实际，建立统一管理机构，拓展资金来源渠道，明确遗产管控范围，在健全公园法律法规的同时，积极动员社会力量的参与，构建符合中国国情和沿运地区实际的新型管理体制，真正实现运河文化遗产的科学保护与合理利用。

关键词：大运河；国家文化公园；管理体制；构建策略

 

大运河国家文化公园是指由国家依法确定并统一规划，依法进行保护和管理的特定区域，目的是将运河所具有的科学、历史和文化价值以公园化的形式呈现出来，以达到保护和传承运河文化的目的。作为我国线性文化遗产资源的典型代表，大运河沿线区域遗址具有多而分散、跨度大、保存环境复杂等特点。如何在立足于尊重文化遗产的前提下，探索大型文化遗产保护的新方式，将运河沿线众多的文化元素有机结合，建设具有中国特色的大运河国家文化公园，是当前迫切需要解决的问题。在这其中，又以管理体制的构建最为重要。因而，健全大运河国家文化公园管理体制，是决定大运河国家文化公园是否能够取得长效发展的关键所在，对于全面推进大运河国家文化公园的建设与发展具有至关重要的作用。

近年来，学界逐渐开始重视对国家文化公园管理体制的研究，并取得了丰硕成果，但专门探讨大运河国家文化公园管理体制构建的成果尚不多见。大运河国家文化公园管理体制的构建既与长城、长征、黄河、长江等国家文化公园存在共通性和相似性，也有其自身的特殊性和差异性。本文在对大运河国家文化公园建设与管理现状进行梳理和分析的基础上，参照沿运地区的具体实际，探索与之相统一的公园管理体制和运行模式，以求为当前大运河国家文化公园的建设与发展提供参考和借鉴。

一、大运河国家文化公园管理体制分析

建设大运河国家文化公园，对于促进运河文化遗产保护、弘扬中华民族精神、推动沿运地区文旅融合发展具有重要而深远的意义。近年来，国家及沿运省、市高度重视大运河国家文化公园建设，在大运河国家文化公园管理机制探索方面取得了显著成效。

(一)政策规划方面

大运河国家文化公园建设以大运河线性文化遗产为依托，跨越多个行政区域。在各区域经济水平、资源环境及文化特征大存在显著差异的情况下，大运河国家文化公园的管理离不开政策规划的规范和引导，完善的政策规划才能使得国家文化公园的管理有法可依、有迹可循。2021年8月，国家文化公园建设工作领导小组印发《大运河国家文化公园建设保护规划》，以期更高质量地推进大运河国家文化公园建设，提供了政策指导和理论遵循。围绕大运河国家文化公园建设保护这一主题，沿运各地也编制了众多有关公园建设的政策文件和规划方案（详见表1）。

表1 沿运地区大运河文化公园建设保护规划一览

发布时间	省、市名称	文件名称	主要内容
2021年10月	北京市	《北京市大运河国家文化公园建设保护规划》	《规划》提出，集中推出一批标志性项目，打造具有首都标准、北京特色、时代气象的北京市大运河国家文化公园。
2021年8月	天津市	《天津市大运河国家文化公园建设保护规划》	《规划》主要阐明大运河国家文化公园（天津段）建设的总体要求、目标定位和建设内容。
2020年	河北省	河北省大运河国家文化公园建设保护规划》	《规划》明确了公园建设的指导思想、工作目标、主要任务和保障措施。
2022年7月	山东省	《大运河国家文化公园（山东段）建设保护规划》	《规划》提出构建“一条文化主轴、四类功能区、五大特色片区”的大运河国家文化公园（山东段）总体功能布局。
2021年12月	济宁市	《济宁大运河文化公园带总体规划》	《规划》围绕“运河之都”城市品牌，紧抓遗产管控、文化活化、品牌构建、科技赋能、融合发展、区域协同等六大战略，构建“一心引领、两极拉动、四段共建、五系统共融”空间格局。
2020年	江苏省	《江苏省大运河国家文化公园建设保护规划》	《规划》首次界定了国家文化公园的内涵，总结提出“园、带、点”三种大运河国家文化公园的空间形态以及管控保护、主题展示、文旅融合、传统利用四类功能分区。
2022年1月	浙江省	《大运河国家文化公园（浙江段）建设保护规划》	《规划》提出按照“河为线、城（园）为珠，线串珠、珠带面”的布局思路，以文化为引领，构建“一廊、两片、四区、多线”的空间格局。
2022年4月	浙江省	《浙江省大运河文化保护传承利用暨大运河国家文化公园建设2022年工作要点》	《工作要点》围绕持续健全工作体系、强化多元投入机制、加强文化遗产保护、推进生态空间保护、提升绿色航运发展、推动文旅融合发展、开展宣传教育推广这七个方面，提出58项具体任务。
2022年4月	杭州市	《杭州大运河国家文化公园规划》	《规划》提出，依托十一条骨架河道，形成“山水群落、河岸双带、核心十园、特色百景”的杭州大运河国家文化公园规划结构。
2021年6月	河南省	《河南省大运河国家文化公园建设保护规划》	根据《规划》，河南将打造沿通济渠古都发展轴和沿永济渠古城发展轴，建设通济渠洛阳片区、郑州片区、开封片区、商丘片区和永济渠焦新片区、安鹤片区、濮阳片区。
2022年3月	郑州市	《郑州市大运河文化保护传承利用暨大运河国家文化公园建设实施方案》	《方案》提出，分别在郑州城区段、巩义段、荥阳段、中牟段4个区段建设86个项目，总投资约964.9亿元。
2022年2月	安徽省	《安徽省大运河国家文化公园建设保护规划》	《规划》内容包括总则、功能布局、管控保护、主题展示、文旅融合、重点工程、组织实施等方面。
2021年7月	宿州市	《宿州市大运河国家文化公园（先行段）规划》	《规划》提出，重点建设三线织锦、四段风韵、运河八景。

(二)管理机制方面

大运河国家文化公园建设是一项复杂、艰巨的系统性文化工程，管理机制的构建是其中的重要一环。在国家层面，国家发展改革委牵头成立了大运河文化保护传承利用工作省部际联席会议制度，负责具体统筹推进大运河保护传承利用和国家文化公园建设。在地方上，沿运省（直辖市）、市（区）两级政府也均设立了负责公园建设与管理的临时性机构（详见表2），国家、省、市三级垂直管理体制初步建立。

表2 沿运地区大运河国家文化公园管理机制概况

省、市名称	省（直辖市）级层面	市级层面
北京市	成立国家文化公园建设专项工作组。	各区成立了大运河国家文化公园建设小组，助推大运河国家文化公园的建设工作。
天津市	设立大运河文化保护传承利用暨长城、大运河国家文化公园建设领导小组。	西青区和武清区业分别成立大运河国家文化公园领导小组，负责推动具体项目的建设。
河北省	成立国家文化公园建设工作领导小组。	沿线5市1区均设立了国家文化公园市级领导小组及相应机构。
山东省	成立国家文化公园建设工作领导小组和专家咨询委员会。	沿线5地市均设立了国家文化公园市级领导小组及相应机构。
江苏省	成立大运河国家文化公园建设工作领导小组。	沿线8地市成立大运河国家文化公园建设工作领导小组。
浙江省	成立大运河国家文化公园建设工作专项工作领导小组与大运河文化保护传承利用暨国家文化公园建设工作专家咨询委员会。	沿线5地市均设立了国家文化公园市级领导小组及相应机构。
河南省	成立大运河国家文化公园领导小组。	沿运各地市以“文旅局局长＋1个专班”的形式推进大运河的保护建设工作。
安徽省	成立大运河国家文化公园建设保护工作领导小组。	淮北、宿州二市均成立了淮北市大运河国家文化公园建设领导小组及办公室。

二、大运河国家文化公园管理体制的制约因素

大运河流经线路长、涉及部门较多，在公园建设与管理方面，尚存在管理机构不固定、资金短缺、协调难度较大、管理范围不明确、公众参与力度不强等制约因素。这些困难和问题如果不加以解决，将会直接影响大运河国家文化公园建设的质量和水平。

(一)缺乏长期、稳定的管理机构。

国家文化公园作为文化遗产保护的一种全新的形式，是我国遗产保护举措上的又一伟大创新，因而缺乏相应的经验借鉴，这就更加凸显出管理体制以及具有专业知识的高素质管理人才的重要性。现阶段国家文化公园管理体制的探索仍处于起步阶段，还存在许多需要解决的问题和困难。现有的公园管理机构主要以临时性机构为主，缺乏稳定的、专职的管理机构，导致权责不分、管理不畅、效率不高。同样的，沿运各地大运河国家文化公园的管理机构也多为临时性机构，管理人员大多从相关部门或科室抽调，只是临时性负责国家文化公园管理相关事宜。这些抽调人员大多需要兼顾原有岗位工作任务，并非专门负责国家文化公园的管理，用于处理公园建设相关问题的时间存在着碎片化倾向，这就使得问题解决不系统、不科学，难以优化管理，对国家文化公园的管理不能形成有力的人才支持，导致公园管理工作的持续性、系统性难以实现。^[1]

(二)统筹协调机制不够完善。

虽然国家层面和省级层面的公园建设方案和建设保护规划均已颁布实施，但却尚未成立国家级和省级公园管理机构，沿运各地也未能组建起统一的管理实体机构，这就导致各地市之间各自为政，在公园建设方面缺乏沟通和协调，并且缺乏统一的建设标准和评价体系。而公园建成之后，如何进行管理和运营，进行收入分配，亦没有统一和明确的规定，成为摆在沿线各地市面前的又一道难题。虽然国家和省级层面设立了专门的协调机构，但各地市、各部门统筹协调力度依然不够，这就导致很多资源无法被充分利用，对大运河国家文化公园的长远发展造成不利影响。对于公园的日常管理和运营，相关学者也提出了很多创新性的观点和看法，但如何真正加以具体落实，还存在较大难度。

大运河国家文化公园建设是一项复杂的系统性工程，其不仅仅包括大运河本体资源，还包括运河沿线的非遗文化、红色革命文化、民俗文化等文化资源以及古城镇、古村落、古街巷、古遗址、红色旅游景区、国家级风景名胜区和国家级湿地公园等旅游资源。然而，这些资源却分别由多个部门管理，这就造成了资源被人为分裂成不同属性，产生管理上的壁垒。因此，推动大运河国家文化公园建设及可持续发展的关键及难点，就在于处理好各个部门之间的关系，打破行政和管理上的壁垒，调节各方权益，明确各方权责，建立稳定、统一、高效的统筹协调机制。

(三)资金短缺问题较为突出。

我国的国家文化公园建设由中央负责宏观统筹、资金补助和监督推进，地方承担内部协调、具体建设和运营管理任务。其中，管控保护区需要国家全力支持，主题展示区需要国家大力支持，文旅融合区和传统利用区则只能依靠地方财政和社会资本。^[2]目前我国国家文化公园的资金来源主要以财政拨款为主，其中地方财政占主要部分，捐赠及社会参与资本占比较低。国家文化公园的建设周期长、空间跨度大、回报机制缓慢的特点，导致其难以获得社会资本的青睐。^[3]虽然这是由国家文化公园的公共服务特性使然，但同时也对公园的持续发展产生了制约。这就要求各级地方政府在更大范围地争取中央和省级财政方面支持的同时，积极拓展融资渠道，广泛吸引社会资本参与建设。

(四)管理范围不明确。

科学确定空间边界是建设国家文化公园的前提和基础。国外无论自然类国家公园，还是文化遗产和文化景观类国家公园，都有确定的空间边界，而长城、大运河、长征、黄河、长江五大国家文化公园建设方案均没有规定明确的空间边界。^[4]大运河国家文化公园在建设过程中根据各方条件及国土规划，确立了重点建设的管控保护、主题展示、文旅融合、传统利用四大主体功能区。然而在这四大功能区中，只有管控保护区明晰了其空间边界，剩余的三个功区都没有划分明确的边界。这就使得相关部门无法完全理清各区的管理权限，从而难以有针对性地进行差异化建设。

(五)法律法规不健全。

虽然随着国家文化公园的规划与建设，相关立法工作也随之在各地如火如荼的展开。但是，我们也应该看到，当前国家文化公园的法律制度还不完善，由于重视程度、资源禀赋以及经济发展水平的不同，各地在政策规划的贯彻落实方面尚存在一定的差距。

由于在此前从未出现过国家文化公园这一公园类型，因此在立法上也存在着很多突出问题亟待解决。^[5]诸如《国家文化公园法》之类的专门性法律法规尚未出台，使得现有法律法规在实际管理应用中仍存在局限性。并且，大运河国家文化公园的建设和发展，除国家、省级层面的指导性文件外，目前尚没有明确的管理办法或管理条例，而项目的审批和落实、建设资金的收支管理、公园收益的协调分配等，都需要以有关法律法规政策作为引导。同时，在项目本身的建设、公园定期的维护与管理以及对公园及工作人员全方位的监督考核等方面，也没有形成统一的标准及实施要求，这些都会对大运河国家文化公园建设的持续推进造成阻碍和制约。

(六)公众参与力度和意愿较弱。

当前，大运河国家文化公园建设工作的有效推进主要还是依赖于有关职能部门以及专业的科研单位，并不能有效地对民间力量产生吸引力，提高公众的参与度。最近几年，虽然相对来说，民众的参与热情有所高涨，但是也只仅仅停留于较浅的层面，深度有限且形式单一。一旦涉及制度制定、行为监督等相关决策性的深层次核心活动方面，公众的参与度则表现出明显的不足。公共服务属性作为大运河国家文化公园的重要属性，既是国家文化公园项目建设的主要目的，也是公园在后续的建设、管理与运营过程中的重要内容。^[6]沿运各地面临的一项重要课题，就是怎样在对文化遗产进行科学保护的基础上，对公众和各种社会力量形成吸引力，使得国家文化公园能够切实地发挥出科学教育功能以及公共服务属性，使得公众真正地能够融入到运河文化的场景与氛围中，得到优质的文化体验。

三、构建国家文化公园管理体制的对策和建议

近年来，国家文化公园体制改革试点工作不断取得新成效。沿运各地、各部门应当充分汲取相关经验、总结相关教训，在综合考虑大运河国家文化公园的战略定位和当地具体实际的情况下，设立统一管理机构，拓展资金来源渠道，严格遗产保护制度，完善公园法律法规，保障社会力量参与，最终建立权责明确、资金多元、边界清晰、法制健全、参与广泛的大运河国家文化公园管理体制。具体来说，可以采取以下措施：

(一)建立统一管理机构，培养专业人才队伍。

针对公园管理机构不够长期、稳定这一情况，要在遵守中央统筹及可行性管理的基础上，设立省级层面的“大运河国家文化公园管理局(以下简称“大运河公园管理局”)”，使得大运河国家文化公园建设能够拥有权责明确、人员配置合理的统一管理机构。同时，在管理局下细分资产管理、生态保护、文化旅游及对外协同等各种职能，设相关处室具体负责。对于大运河公园管理局以及相关职能的设定不能死板僵化，要能够根据中央机构的改革进行相应的调整。同时，要在沿运各地市设立市级的大运河国家文化公园管理委员会，由省大运河国家文化公园管理局垂直管理，并受所在市政府的双重领导，形成“一总多分”的布局。^[7]县级层面，可根据境内运河文化遗产资源分布状况以及国家文化公园规划与建设情况，灵活设立管理机构，不做专设要求。^[1]可根据实际需要，授予省大运河公园管理局和沿线各地市大运河国家文化公园管理委员会必要的资源环境综合执法权力。

人才队伍是推动大运河国家文化公园建设的关键因素。^[8]一方面，要加强与高等院校的合作，通过加强师资建设、合理设置课程体系、改革教学内容等措施，培养基础扎实、能力过硬、适应性强的高级复合型人才。另一方面，相关部门和文旅企业也要承担起人才教育培训的责任，通过加强专业知识培训，明确管理岗位职责，完善内部管理制度，形成专业化的人才管理队伍，为大运河国家文化公园建设提供人才支持和智力支撑。

(二)加强交流与合作，构建协同管理机制。

协同性是彰显大运河多元化特质与复合性功能的内在要求，也是统筹推进国家文化公园建设的现实要求。^[9]大运河与长征、长城、黄河等文化标志一样，都属于跨区域的线性国家文化公园，因此在项目建设的过程中必须进行整体的统筹规划，协同推进，不然会导致对文化价值的阐释混乱不清，让公众无法对国家文化公园形成清晰的认知。^[6]沿线各省、直辖市要在中央统筹协调下，积极加强彼此之间的交流与联系，构建沟通协作机制，在大运河国家文化公园建设方面进行通力合作。要加强省域联系及对话，强化合作与交流，并由省级凳面大运河公园管理局统一进行协调，解决大运河国家文化公园建设中所产生的突出问题及矛盾纠纷。在适当给予沿线各地市管理权限的同时，加大对各地市大运河国家文化公园建设工作的指导力度。

(三)拓宽资金来源渠道，建立健全资金保障制度。

国家文化公园项目建设需要大量的资金支撑，建立完善的投融资保障机制势在必行。^[10]一方面，采取部省联动方式加强项目衔接对接，在更大范围内争取国家在财政、金融、土地、投资等多方面上的支持；另一方面，也需要省财政及运河沿线各地市财政的支持，通过现有渠道及开发新渠道获得资金支持。同时，还需要广泛吸引民资通过多种方式参与投资和开发国家文化公园建设项目，推动政府和社会资本的合作。

(四)明确遗产管控范围，健全遗产保护制度。

《大运河国家文化公园建设保护规划》中提出了针对遗产保护及展示的相关要求，据此设立了管控保护区与主题展示区。管控保护区的界划和建设必须将遗产的价值、保护管理所需的条件以及现如今还存在着哪些问题都统筹考虑在内，其功用不仅仅是保护各类文化遗产，还要协同管理好文化遗产的传承、河道水系的治理管护、生态环境的保护修复，充分地展现大运河文化的多维度价值。主题展示区应基于国家文化公园依托的核心遗产特征，从核心展示园、集中展示带、特色展示点三种形态的不同功能和相互联系出发，设立展示主题、遴选展示对象、区分建设标准。^[11]

为了充分保障文化遗产的原真性和完整性，要对文化遗产保护情况进行定时定期的检测评估，统筹制定并完成各类遗产的保护管理目标。对国家文化公园建设范围实施严格管控，禁止不必要的开发建设活动，逐步搬离不符合保护和规划要求的各类设施、工矿企业、居民建筑。要以“政府主导、社会参与、惠及民生”为思路，构建大运河国家文化公园保护体系，强化各级政府主体责任，严格落实文物保护督察制度。筑牢国家文化公园遗产保护的安全防线，严格落实文物保护责任终身追究制度。相关部门要健全完善绩效考核评估制度，切实提高遗产保护和管理水平。

(五)制定相关法律法规，健全公园法制体系。

沿运各地要在严格遵循接国家相关政策文件的前提下，从自身实际出发，制定符合区域特点、具备可行性的国家文化公园管理条例。要使得国家文化公园拥有清晰的范围边界，明确各管理部门之间的权责，统筹好各功能区的职能范围及管控重点，制定相应的管理标准和行为规范，从而从法律层面上保障国家文化公园的科学建设及可持续纵深发展。对于损坏运河文化遗产及破坏生态环境的违法犯罪行为，要进行严厉的处罚打击。对于因不遵守大运河国家文化公园保护管理规定，导致文物、遗产损毁和生态环境严重破坏的企业和个人依法追究法律责任。

(六)广泛动员公众参与，完善社会参与机制。

鼓励社区及周边民众参与大运河国家文化公园的管理、维护和监督工作，并在就业、补贴、福利等方面加以保障支持，以期完成建设国家文化公园整体保护目标。积极推动与相关企业的合作，探索特许经营模式、公私合营模式（PPP）、非政府组织（NGO）参与模式、基础设施公募(REITs)等参与公园建设、管理、运营的可行性，建立准入方式、约束条件、激励政策等制度。依托大专院校、社会组织、企业等搭建志愿服务平台，开展常态化、机制化、多样化的志愿者服务。设立专家咨询委员会，借力高水平的研究机构和智库，提供决策参谋和政策咨询，积极发挥其在科学研究、文化阐释、文旅融合、人才培养等方面的作用。建立健全信息公开制度、举报制度和权利保障机制、社会监督机制，用好公众参与平台，真正夯实大运河国家文化公园建设的社会基础。^[12]

四、结语

作为重点推进的文化工程，国家文化公园承载着丰富的国家文化资源，对于中华优秀文化的塑造、展示和传承，以及展现中华文化的自信自强有着重要的示范作用，同时也为自然和文化生态设立了坚固的屏障。^[13]开展长城、大运河、长征三大国家文化公园建设，是我国文化建设和体制改革的一项重大创新，更是构建中国特色国家(文化)公园理论体系和话语体系的一次重要实践。^[14]在建设国家文化公园的大背景下，从多维视角把握大运河文化及其价值，促进大运河文化的活化利用，能够促进沿运地区居民环境的改善，实现对运河文化遗产的有效保护及可持续发展，在弘扬中华民族伟大精神的同时，为文旅融合创新发展提供文化沃土。^[15]

大运河国家文化公园属于新生事物，诸多理论与实践问题仍处于探索阶段，在其建设与发展过程中存在一些问题和不足在所难免。^[16]管理体制是保障公园建设顺利进行的关键环节，针对公园管理体制方面存在的问题和不足，沿运各地要以国家相关政策文件为指导，在坚持“中央统筹、省负总责、分级管理、分段负责”管理方针的同时，组建实体管理机构，拓展资金来源渠道，明确管理职责和范围，在严格遵循国家政策法规的前提下，鼓励和保障地方创新，结合自身实际，制定省、市两级公园法律法规，建立健全各项管理制度，完善社会参与机制，打造“权责明确、运营高效、监督规范”的管理模式，推动大运河国家文化公园建设不断向前发展。

参考文献

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作者简介：胡梦飞(1985—)，男，山东临沂人，历史学博士，聊城大学运河研究院副教授，研究方向为明清史、运河文化史。甄思辰(2000—)，女，山东聊城人，聊城大学历史文化与旅游学院2022级中国史专业硕士研究生，研究方向为明清史和运河文化史。

来源：《沧州师范学院学报》2024年第3期。